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1912——1916年是袁世凯政权在中国的统治时期。在这一时期中，旧的政治权威——清王朝的统治已被推翻，新的政治权威——袁世凯从南京临时政府手中继承而来的中华民国政府事实上尚未被各省所接受，中央和地方的关系实际上处于脱节的状态。美国学者欧内斯特•杨认为：在袁世凯任总统的最初几年内，最困扰他的问题就是“政党和议会的作用以及省和中央的关系”。[1]实际上，就当时袁世凯政府所面临的客观情形来看，这两个问题基本上就是一个问题，二者可以合二为一。这就是在清政府被民国政府替代以后，如何恢复中央的权威，以及恢复国内统一的政治秩序，处理好中央和地方的关系问题。可以说这一问题一直纠缠着袁世凯政府，也是袁世凯取得政权后所必须解决的首要的问题。 袁世凯政府建立时中央和地方权力分配的基本格局 加拿大研究中国问题的学者陈志让先生认为：中国“中央和地方的政治关系，因为辛亥革命而起了重大的变化”，辛亥革命以后，北京与各省的关系变得更加复杂了[2]。实际上，关于中央集权与地方分权的问题，在清末镇压太平天国以后就尖锐地提出来了。清廷在最后几年所实行的许多重大举措，无不与力图削弱地方加强中央的权力有着密切的关系，其目的“都是为了在国内实行权力更加集中的控制”。辛亥革命在某种程度上就是“各省对北京要求增加权力的反应”。以袁世凯为首的北洋集团本身就是在清末新政中迅速膨胀起来并利用辛亥革命之机实现了从地方走向中央的一个实力雄厚的地方政治军事团体。袁世凯政权建立后，这种情况表现得更加突出。 首先，利用辛亥革命之机纷纷“独立”的各省政府，为了维护自己既得的权益，在联邦制的口号下相对独立，拥有绝对的行政、军事、财政与人事等方面的大权。革命后，“官僚政治的、财政的、立法的甚至军事的自治，被大多数省政府广泛采用”[3]，“大多数省革命后以完全自治的姿态出现，它们无意放弃其自然增长了的特权，包括指挥省的军队、截留税收、挑选地方的和省的官吏。”[4]“由于对袁世凯总统的不信任，有些省就对恢复省与中央的行政联系加强了抵制。更有甚者，边远地区的外蒙古和西藏还有完全脱离任何一个中国政府的倾向。”[5]当时就有一些报纸指出了这种实际情况：“政府虽号中央，南省无殊独立。大约除外交一事外，它如用人权、财政权、军政权皆南方各省都督操之，袁固不得过问，袁亦不敢过问。”[6]值得注意的是：“在先前闹革命的各省中，多数省都有凝聚力，足以防止北京在当地插进其权势人物。仅在北方三省，即直隶、河南、山东，以及可以勉强算上的满洲，袁才能够单方面地任命重要官员。”[7]在袁世凯政府建立初期，多数省政府不仅不受北京的控制，而且还能积聚足够的力量阻止下级行政单位分裂出去。到1912年底，各省政府在自己的辖区内的财政权和人事任免权是很广泛的。这种状况部分地是由革命的环境所造成的，因为革命的第一个行动就是破坏中央的权力，采取的形式就是内部的分权。这种状况的出现，在很大程度上是因为有这么一种主张在起作用。这种主张是，面对僵硬的中央集权——它被认为是清朝统治，特别是清朝最后几年统治的特征——各省坚持自治最符合中国的利益。[8]这种中央政令不行的局面，不仅在国家的行政程序上反映出来，而且也成为当时舆论界探讨的热点问题。时在上海做记者的戴季陶就认为：“省之地位，对于地方则为最高之行政区域，对于中央则为最大之自治范围。盖欲达共和之目的，非求民权之发达不可，而求民权之发达，则非扩充自治之范围不可也”。戴季陶认为“中国之所以不发达者，正以中央集权思想过深，地方自治观念甚微”[9]为原因。《东方杂志》的记者杜亚泉则站在维系民国命脉的立场上，既不赞成革命党人绝对的地方分权主义，也反对拥袁派绝对的中央集权的主张。他认为两者各有利弊，应取折衷的中间方案。杜亚泉在1911——1912年间发表的《中国民国之前途》等文章把这一主张表述得比较透彻。他认为：“集权利于统一，而易流于专制，且统一之政令，不易适切于各地方之习俗人心，每致中央与地方之意思，不能融洽，起反抗或分裂之变；分权制利用人民之两重爱国心，内治易于进步，而政令不统一，中央之政绩不举，各地方之争议易兴，对内对外均成孱弱之势。”[10]杜亚泉认为集权、分权俱利弊参半，难于独行其是，主要是吸取了刚刚下台的清政府的失败教训。在他看来，“清之季世，行省分权，不能举改革之实，遂主张集权，即以是受人民之反抗，为此次革命之最大原因”。因而，新兴民国在上下内外的权力分配上也不能有所偏倚，否则，“其祸均足以亡国”，“今后之谋国者，不可不折中于二者之间，以求调剂之方法”。[11] 在任总统的头几个月里，袁世凯虽然对现状颇不满意，但迫于现实还是默许了各省的自治。1912年7月，他同意确认各省在职都督的提案，但这些人并不是靠他才当上都督的，不仅不买他的帐，相反，进而要求中央再扩大他们的权力。于是，袁世凯决定行使任命各省文职官员的权力。这当然不可能会有多大的效果。1913年1月，袁利用国会因选举而实际上休会的机会，颁布了省政府的组织章程，但接着而来的便是各省抗议他专横的风暴。事实上，袁世凯政府在第一年中为重新加强中央的权力而采取的低调行动，大多都受到了阻挠。北京政府的国库也因各省的税收截留而变得空虚不堪。 “革命之后，县款不解于省，省款不解于中央”，[12]确实是当时情况的真实写照。据财政部的报告，自民国元年到二年十二月，各省实解到中央的款项才有二百六十万元。[13]而且这些款项基本上还是北洋集团势力所及的几省地方所解。不解款受惠最大的是地方，各省截留税收、田赋，用于养兵养政；不借款吃亏最大的是中央，因为它只得也只能靠借款度日。“这又说明中央集权的必要。”[14] 不仅如此，在袁世凯就任临时总统时，宣誓要遵守《中华民国临时约法》。但这一约法的最主要内容就是仿效法国的制度，将总统制改为责任内阁制，使国家的最高行政权力从大总统那里转移到总理及各部部长组成的内阁手中。孙中山这样做的直接目的就是要削弱袁世凯的权力。虽然他的用意是用来保护革命的成果，但这种法随人变的结果却直接造成了袁世凯与南方革命党人势力所及的各省的敌意。袁世凯认为；“查临时约法……即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地。本大总统……身受其苦痛，且间接而使四万万同袍无不身受其苦痛者”[15]。这样，中央和地方的矛盾，南方和北方的斗争就成为袁世凯政府建立初期的主要矛盾。面对这种现状，袁世凯决定用他的传统集权思路和战法来解决这一问题，建立一个高度中央集权制的政府。他向社会发出了宣言：“我做总统一日，决不能一日不谋统一。”[16] 袁世凯的集权统一政策与过程 民国初年，袁世凯的集权统一政策主要包括以下两个方面： 首先，在中央政府内部，他尤重军权、政权之统一。在军事方面，他一再申令全国陆海军队必须“服从中央”。在行政统一方面，他不甘心受责任内阁制与《临时约法》的约束，极力挣脱此中“牢笼”。责任内阁为《临时约法》所规定，又是同盟会所极力坚持的重要原则之一。责任内阁制是以内阁代替总统对国会负责，总统必须甘居虚尊之位。第一届责任内阁的总理是由南北双方经过妥协商量而确定的唐绍仪。唐绍仪，字少川，广东中山人。少年留学美国，对西方的民主政体有一定程度的了解。回国后曾在朝鲜与袁一起共事多年，相互倾服。1895年袁以小站练兵为起点不断发展自己的私人集团势力，一直把唐作为自己集团圈子里的核心人物加以培养与使用。民国初年唐绍仪任内阁总理，袁起初对他也是信任的，因此才任命他为内阁总理。但唐绍仪任内阁总理后，即试图负起内阁总理的责任，毅然主张内阁制，设国务会议，以为执行职权之枢纽，以调和南北为己任，不再完全听命于袁世凯。这就不能不引起袁的猜忌，疑唐挟同盟会以自重，“有独树一帜之意”，因而便指使部下倾力排挤，于1912年6月倾覆了唐内阁，从此将责任内阁直接变成他建立集权体制过程中的一个工具。 其次，1913年10月6日他被选举为正式大总统后，他又让国会起草、通过并制定《中华民国临时约法》，废除限制他集权的《临时约法》，将总统职权扩大到几乎包揽各项政务于一身的程度。最后，他将中央政府机构进行了重大的改组。“所设新机构大都由前清制度脱胎而来，就是气派也无不模拟帝王。”[17]袁世凯政府建立以来，政府政事的中枢表面在国务院，实际上是在总统府秘书处。为了根本改变这种名不符实的体制，袁世凯于1914年5月干脆撤销了国务院和秘书处，同时在总统府内设立政事堂。“凡一切军国大事皆由政事堂议决施行”，其地位略相当于前清的军机处。通过政事堂，袁世凯把行政权完全集中到了自己的手中。政事堂设国务卿一人，赞襄大总统政务，承大总统之命监督政事堂事务。国务卿略相当于前清的首席军机大臣，仅对大总统负责，对任何机关任何人概不负责。这样就从根本上解决了民国以来大总统和国务总理之间的权限争论，集一切权力于大总统以一身。 在收回行政大权的同时，袁世凯也在军事方面也不断收回权力。 第一步，成立了“陆海军大元帅统帅办事处”，编练“模范军”，把军权亲自抓握到自己的手中。自袁世凯政府成立以来，军权一直集中在段祺瑞控制的陆军部。段祺瑞，字芝泉，安徽六安人。袁世凯创办新建陆军时，段就一直追随其左右，清末与王士珍、冯国璋一起并成为“北洋三杰”，是袁世凯创立自己事业过程中不可或缺的一根军事支柱。民国初年，内阁屡次更迭，陆军总长一席却总是非段莫属。在军事上，袁也完全信任和依靠段，重大措施差不多都要和段商量决定。总统府军事处仅仅是起袁世凯与各军事机关联络的作用。段对袁也感恩不已，愿受驱策，事事奉命唯谨。在对付南方民党与民间白朗起义时，段为袁出过死力。但自镇压二次革命以后，陆军部的势力大大膨胀，关于军官的提升或降黜，段往往擅自决定，而且所提拔的人又多是他的门生和部属，在陆军中隐然自成派系。这自然使一向重视军权的袁世凯感到不安，统帅办事处的成立就是为了扭转这种军权旁落的趋势。 第二步，为了进一步控制军队，袁世凯以北洋军暮气沉沉为理由，在统帅办事处另行编练模范团，由自己长子袁克定亲自掌握。企图通过这种方法，仿效新建陆军时期的思路，重新造就出一大批自己一手栽培起来的，绝对服从自己的军事人才。“当时袁世凯除成立模范团外，同时还设立讲武堂，任士官一期的蒋雁行为堂长，调集各省北洋六镇的亲信军官和各省拥袁军政大员推荐的青年军官，到北京参加训练。袁对这些军官‘恩惠有加’，使他们心悦诚服，训练以后放回本省提升任用。袁还准备与此相辅而行地再把模范团历届毕业的团员，除选拔精锐作为建军骨干外，拨一部分分发各省，着重提拔任用。一般毕业团兵初到省时，要求派任为本省主要军队里的连排长或教练官等。这样袁就可通过模范团的团兵和讲武堂的军官，一面深入了解各地的军事实情，一面贯彻他的意图了。”[18] 对于南方“不服从中央”的国民党势力，袁世凯决定用武力方式进行解决。1913年，直接影响中央与地方权力分配的最主要事件便是“宋案”的发生及“二次革命”。 国民党在1912年和1913年初的国会大选中，取得了参、众两院的392票的胜利，比共和党、民主党、统一党加起来的223席还多出169席。国民党对此踌躇满志，希望利用在国会的优势，组织真正的“政党内阁”的“内阁总理”，他同时想将袁世凯放到空头元首的位置上去。宋教仁以未来的国务总理自居，离开北京，遍游湖北、湖南、江西、安徽、江苏等省，到处发表演说，批评时政，阐述政见。其演说之词，均在各地报刊上发表，在社会上引起了极大反响。在这些演说中，他既涉及到了政治体制的诸多问题，特别是中央与地方的关系问题。 1913年3月9日，黄兴与宋教仁在上海召集国民党议员讨论未来政治方针，最后表决通过三条决议：（一）总统之选举，归之地方上级团体，即以各省省会及蒙古、西藏、青海议会为选举机关。（二）组织政府采议院政府制，即国务院总理由众议院自行选定，由大总统任命；各部总长，由国务总理推定，由大总统任命。（三）地方制略沿旧制，即存省制；列举中央地方之权限。 3月10日，宋教仁撰文阐述国民党之政见，要点如下：一、单一国制……二、责任内阁制……三、省行政长官由民选制，以进于委任制……四、省为自由团体，有列举立法权……五、国务总理由众议院推出……。其要旨是什么呢？宋教仁认为就是“使总统处于总统无责任之地位，以保其安全焉”。按照宋教仁的架构，中国实行单一制，省有立法权，省行政长官实行民主选举，再加上实行责任内阁制和众议院推选国务总理，大总统手中也就剩不下什么权力了。[19] 这一切都激怒了袁世凯。3月20日他派人在上海暗杀了宋教仁。“宋案”发生后，在政治舞台上，立即引起一场轩然大波。在孙中山的导引下，国民党人发起以武力讨袁为中心的“二次革命”。“二次革命”的导火索是“宋案”，其深层次根源却是中央与地方的权力再分配。地方上一直有两股反袁力量：一是不满于袁之中央集权要求的地方独立主义者；另一个是国民党地方实力派。不少省份就因为税收和官员任用等问题与袁的中央政府发生了激烈的冲突。 这年5月下旬，在做好对付南方地方实力派的准备后，袁世凯对旧官僚岑春煊派来的调停中央与地方矛盾的使者讲：“今日并非调和南北问题，乃系地方不服从中央，中央宜如何统一问题。宋案自有法院，借款案自有议会，我与岑君等皆不能说话。”[20]5月17日，袁世凯下令褫夺黄兴陆军上将军衔。5月24日，他在《时报》上发表文章：“现在看透孙、黄，除捣乱外无本领。左又是捣乱，右又是捣乱。我受四万万人民付托之重，不能以四万万人之财产生命，听人捣乱！自信政治军事经验、外交信用不下于人，若彼等能力能代我，我亦未尝不愿，然今日诚未敢多让。彼等若敢另行组织政府，我即敢举兵征伐之！国民党诚非尽是莠人，然其莠者，吾力未尝不能平之。”[21]6月，袁世凯以李烈钧、胡汉民、柏文蔚曾于5月5日通电反对“善后大借款”、不服从中央为理由，下令撤了他们的职。 袁世凯弓张弦满，国民党被迫应战。孙中山命李烈钧到江西起兵。李烈钧于7月8日抵湖口，组织讨袁军。12日，李烈钧宣布江西独立讨袁，并占领湖口，“二次革命”正式开始。13日，江西省议会经过激烈辩论，发表赞同讨袁宣言决议。15日，黄兴在南京誓师讨袁，并任江苏讨袁军总司令，同时，他发表宣言，告外国不再承认袁政府。接着，江苏都督府宣布独立，淮军安徽第二旅旅长龚振鹏于正阳关、芜湖等防区举兵伐袁。17日，安庆胡万泰宣布独立；同日，松江钮永建宣布独立。18日，上海陈其美宣布讨袁，被孙中山任命为讨袁军总司令。是日晚，广东陈炯明在孙中山的电文督责下宣告独立。19日福建第十四师师长许崇智自任福建讨袁军总司令，与闽都督孙道仁联名通电，宣布独立。这样，有七、八个省的都督宣布独立。7月22日孙中山在东南各省纷纷起兵反袁的情况下发表《告全体国民促令袁氏辞职宣言》，指出：“何图袁氏专为私谋，倒行不已，以致东南人民荷戈而逐，旬日之内相连并发。大势如此，国家安危，人民生死，胥系于袁氏一人之去留。为公仆者，不以国利民福为怀，反欲牺牲国家与人民，以争一己之位置，中华民国岂容开此先例。愿全体国民一致主张，令袁氏辞职，以息战祸。庶可以挽国危而慰民望。”[22]孙借用东南人民的民主名义反对袁的中央集权，实在是一条妙计。的确，在当时的反袁运动中存在两股力量源泉。它们是地方主义者对袁世凯要求中央集权不满；国民党当权者在南方各省的组织网。孙中山就是想利用这样两股力量实现倒袁的目的。但是，孙中山也太小看袁世凯的集权决心了。二次革命发生后，袁世凯立刻进军湖口、徐州，将矛头直指地方势力较强的江西、江苏。段芝贵、李纯率军进逼江西，冯国璋、张勋领兵攻打南京。袁世凯对中央集权有强烈的决心，在1913年7月开战不久，他宣称，那些被辛亥革命留下来管理民事和军事的自封都督，“威令本自不行，功过安从责课？厥后亟筹分治，民政别置长官，而乃简令朝颁，拒电夕告。”首先需要办的事，是“规复政令之纪纲，建行国家之威信”。正如英国公使朱尔典当时所言：“袁已下定决心不惜一切代价取得在中央政府领导下的各省统一。”[23]由于当时民心厌战，独立各省在军事上缺乏统一指挥，加上袁世凯的兵力大大超过国民党，战局急剧变化。不久，李烈钧从湖口败退；黄兴从南京出走；其余各省取消独立。从7月12日湖口举兵到9月1日南京失守，前后只有18天，讨袁军相继土崩瓦解，长江流域各省尽入袁世凯囊中。“袁既消灭国民党在各省之武力，以冯国璋驻南京，段祺瑞驻湖北，龙济光驻广东，监视各省，长江流域诸省，尽为北洋军人所有，势成统于一尊。”[24]孙中山、黄兴被通缉，他们再次逃亡日本，“二次革命”烟消云散。 袁世凯用武力统一了地方政权，几个月前还喧闹不休的自由主义体制和地方自治已被扫荡干净，“省里任命官吏的权力又回到了北京手中。前清不在本省当官的规矩——1912年实际上已被颠倒——又复活了，并逐渐得到施行”。[25]在这样的条件下，袁世凯开始刻意经营他的高度集权政体了。 事实上，自袁世凯政府建立以来，对地方制度就已经屡经讨论，多次起草条例，其中就包括省制的存废问题。民国元年，各党派争持最激烈的问题之一便是省长简任或民选问题，这一问题曾经提交参议院讨论。这个问题和国民党对袁世凯的政治斗争交织在一起，因此参议院各党派争论不休，僵持不下。袁世凯恐民选省长的主张占上风，妨碍他的集权计划，便将提案撤回，讨论遂中断。其后，国务院法制局局长施愚拟定了一个折衷方案，即仿照普鲁士的办法，将地方政权分为自治机关和官治机关两种：省长执行官治，故由中央简任；议会总董执行自治，故由各省选任。“官治与自治既然划分为二，故省长既不得解散议会，议会亦不得弹劾省长”。[26]此说发表后，江苏、江西等省都督纷纷通电反对。袁世凯于10月12日在总统府亲自召开地方官制研究会，决定采用所谓“虚三级制”，即省道县三级，“存虚省而设实道”。此项办法经国务会议通过，法制局遂起草了道官制和道自治草案。因当时准备国会选举，议员多离京外出竞选，参议院不能开会，袁政府遂借口无从交议，于12月直接以命令发表了《道官制道自治条例》。依照此项条例，有些省设立了道观察使。此实为熊希龄内阁废省计划之先声。1914年5月间，与中央军政机构改组的同时，袁政府也制定了地方官制草案，经政治会议讨论后，由袁世凯亲自删改定稿，于5月23日公布实行。[27] 为改变都督掌握一省军政大权的局面，袁世凯于1914年6月30日下令裁撤各省都督而设立将军诸名号。令文说：“都督之称，肇自汉魏。武昌起事，仓促定名。其时兵事初兴，人心未定，类晋齐之雄长，似楚汉之剖分。民国纪元，未遑变置，黎副总统首倡军民分治，所陈十害三无之弊，刿目怵心，海内贤达，咸表同情。方今大难削平，主权统一，各省都督皆深明大义，恪守准绳。若复因仍方镇之名词，无以移易军民之耳目，即欲实行省制，而窒碍殊多。应将各省都督一律裁撤，于京师建将军府，并设将军诸名号。有督理各省军务者，就所驻省份开府建牙，俾出则膺阃寄，入则总师屯，内外相维，呼吸一气。”[28]1月18日，袁又公布将军府编制令和将军行署编制令，并在北京设立了将军府，安置闲散将军。另外，有督理一省军务者，都在该省设行署及参谋机构，“承大总统之命督理本省陆军”，并受陆军部和参谋部监察。凡“有特殊功勋者”均授上将军，如定武上将军张勋兼长江巡阅使，镇安上将军张锡銮督理奉天军务兼节制吉林、黑龙江军务，宣武上将军冯国璋督理江苏军务，彰武上将军段芝贵督理湖北军务。振武上将军龙济光督理广东军务，昭武上将军姜桂题兼热河督统督理热河军务。同时，山东靳云鹏、吉林孟恩远、浙江朱瑞、江西李纯、湖南汤芗铭、陕西陆建章、四川胡景伊、广西陆荣廷、云南唐继尧等都给授予重要职位。另外，直隶朱家宝、河南田文烈、甘肃张广建、新疆杨增心等则都以巡按使加将军衔，督理本省军务。贵州刘显世和福建李厚基皆仍任护军使，督理本省军务。绥远潘矩楹和察哈尔何宗莲都仍任都统，管理本地区军政民政事务。[29] 袁世凯裁撤都督，本来是想加强中央对地方的控制，推行军民分治，以避免所谓“历代藩镇之祸”，然而结果并未达到预期的目的，除改变名称外，没有任何实际意义。与往日的都督一样，将军不仅督理军务，照旧控制民政，视巡按使“如前清督抚之于布政使”。[30]但是，这一时期，袁的统一方案却是做到了。 当时，除云南、广西、四川及新疆外，各省督理军务的将军几乎都是袁的亲信。袁世凯的集权政治，是建立在他的军事权威和军事寡头基础之上的，如果不靠各地将军的军事势力，他的政权就不可能维持下去。为保持将军对他的忠心，达到一呼百应，就不能不允许将军有极大的特权。所以都督更名刚刚一个月，袁就下令“所有督理军务各将军，略与原设都督职权相类”[31]。各地将军深知自己的祸福荣辱完全由袁的喜怒决定，因此，他们在袁世凯面前无不卑躬屈膝，唯唯诺诺，而在地方上却莫不独揽大权，模仿袁氏作一个省区内的土皇帝。正如张一麟后来所说，自行总统制后，袁氏大讲“混括统一”，然而“省权转重”，乃至“帝制萌芽”，各省“将军纷纷添募军队”，“藩镇之势已成”。[32] 三、走向集权的反面 到1915年，经过三年的苦心经营，袁世凯按照中央集权和传统官僚政治秩序的原则建立起了一套高度集权的行政统治秩序。 《剑桥中华民国史》（1912—1949年）一书对此有系统分析：“袁建立他的独裁统治分几个阶段。第一阶段是军事上占领中国的广大地区，袁的军队以前被排斥在这些地区之外。战胜二次革命给他提供了这个机会。在打败了革命党人之后，袁得胜的军队不仅继续留下来，而且还伸展到许多没有参加起义的省。最后，除六个省外，所有内地省份都这样被占领了，剩下的六省——大都在边远的南方，人口不到全国的1/4—也受到胁迫，省的领导只得遵照袁的方案办事。而军事占领只不过是重新改组的总体计划的最初步骤。因此，第二阶段就要铲除辛亥革命以来盛行的省自治在行政上的表现形式。省里任命官吏的权力又回到了北京手中。前清不在本省当官的规矩—1912年实际上已被颠倒——又复活了，并逐渐得到施行。这两项改变的影响是，地方官吏被大批解职。甚至在浙江，尽管它是北洋军没有进驻的六个内地省之一，并保留了先前的浙江籍的省首脑，但在独裁统治下，浙江籍的县知事的比重也显著地下降了。1914、1915年中国官方制度的中央集权的统一从未被超过，直到1949年。在1913年末的一段时间里，内阁宣布的政策是，为完全撤销省级行政单位而努力。袁最后证明是不愿意走得那么远。但是在1914年春的一次重大的重新分派职责中，袁颁布条例，在削弱各省军方权力的情况下，加强各省巡按使的权力。头衔改变了；确立了有利于文职官员的地位先后次序；军方不再参与民政事务，包括收税和任命县知事。颁布这些条例，还不等于就达到了根本目的——恢复19世纪中叶太平叛变以来已经降低了的、辛亥革命时基本丧失了的文职官员在政治上的优势。例如，主要的北洋将领、南京的冯国璋就难以把他限制在军营内。然而确曾试图这样做；他的作风受到北京控制的约束，足以使他心怀不满。袁在全国范围内的势力网，开始时是用军事行动建立的，不可能在一朝一夕之间就转变为纯粹的文官政府。但独裁统治有计划地要朝那个方向行动。”[33] 为了有效地控制地方的军人和实力派，袁世凯认为，民国不得人心，它缺乏合法性基础。他要寻找合法性的基础，这就是要恢复传统的君臣关系。尽管袁在公布《新约法》确立总统制以后，中央政府的集权措施已经得到了较好的贯彻，但他对自己的权力仍不放心。这种不放心主要来自三个方面：一是地方势力相当强大。二次革命以后，南方革命党力量虽被消灭，但地方军人割据却有扩大之势。袁世凯担心尾大不掉，于是就更加进行中央集权，实行军民分治，这又导致了中央和地方争夺权力的新一轮的冲突。地方与中央貌合神离。要克服这种趋势就只有进一步树立中央权威，加强中央集权。二是他确实认为中国的老百姓素质太低，程度不及，习于君主，“骤行共和，一旦总统解除职务，则各国所历困难行将再见。”[34]三是共和以后，他用原来封建一套来维系他与北洋集团主要将领之间的主仆办法有点行不通了。为了使自己的权力建立在更为稳妥的基础上，袁世凯决意以“变更国体”来为自己赢得更为广泛与普遍的支持与稳定。1915年5月25日，袁世凯在日本的压力下，与日本签订了“中日条约”和“换文”，满足了日本提出的“二十一条”中的部分要求。袁世凯通过这件事情更加坚定了自己的结论：国家存在营养不良症，也就是缺少皇帝。 如果事情的发展仅此为止，如果袁世凯在集权的道路上再稍稍稳妥一点，后来所跨出的步伐不是哪么大的话，国家的局势和袁的集权措施也许会有一个圆满的结局。但是，在帝制可以最终解决国家的统一与稳定的思想支配下，袁世凯开始为自己称帝制造理论依据并且逐渐付诸行动，从而使他的集权措施最终越度而走向了袁本身愿望的反面。 时任袁世凯顾问的美国政治学家古德诺于7月中旬从美国回到中国。下车伊始，袁即要求他提交一份各国政治制度并与中国国情相联系的备忘录供他本人参考。古氏根据自己的认识写了一篇文章。8月3日，古德诺所撰的《共和与君主论》在《亚细亚报》上发表。其文曰：“中国数千年以来，狃于君主独裁之政治，学校阙如，大多数之人民智识，不甚高尚，而政府之动作，彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年以前，由专制一变而为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果也。向使满清非异族之君主，为人民所久欲推翻者，则当日最善之策，莫如保存君位，而渐引之于立宪政治，凡其时考察宪政大臣之所计画者，皆可次第举行，冀臻上理。不幸异族政治，百姓痛心，于是君位之保存，为绝对不可能之事，而君主推翻而后，舍共和制遂别无他法矣。由是言之，中国数年以来，固以渐进于立宪政治，惟开始之基，未尽完善。使当日有天潢贵族，为人民所敬礼，而愿效忠荩者，其效当不止此也。就现制而论，总统继承问题，尚未解决，目前之规定，原非美满，一旦总统解除职务，则各国所历困难之情形，行将再见于中国。盖各国状况，本与中国相似，故其险象亦同。但他日或因此种问题，酿成祸乱，如一时不即扑灭，或驯至败坏中国之独立，亦意中事也。然则以中国之福利为心者，处此情势，将持何种之态度乎？将主张继续共和制欤？抑将提议改建君主制欤？此种疑问，颇难答复。然中国如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者也。盖中国如欲保存独立，不得不用立宪政治，而从其国之历史习惯、社会经济之状况，与夫列强之关系观之，则中国之立宪，以君主制行之为易，以共和制行之则较难也。”[35] 古德诺文章一出，筹安会六君子杨度、孙毓筠、严复、刘师培、李燮和、胡瑛8月14日即联名通电各省发表宣言，“本会之立，特以筹一国之治安，研究君主民主国体二者以何适于中国。”[36]何以治安？筹安会在随后不久发表的第二次宣言中讲：“拨乱之法，莫如废民主而立君主。求治之法，莫如废民主专制而行君主立宪……”杨度在《君主救国论》中极力倡导君主立宪。他讲：“惟有易大总统为君主，使一国元首，立于绝对不可竞争之地位，庶几足以治乱。孟子言定战国之乱曰：‘定于一’，予言定中国之乱亦曰：‘定于一’。彼所谓一者，列国并为一统；予所谓一者，元首有一定之人也，元首有一定之人，则国内更无竞争之余地。国本既立，人心乃安。拨乱之后，始言致治，然后立宪乃可得言也。”[37]最后，他得出结论：“非立宪不足以救中国，非君主不足以成立宪；立宪则有一定之法制，君主则有一定之元首，皆所谓定于一也。救亡之策，富强之本，皆在此矣。”[38] 在筹安会的倡议下，各省首先公投；12月11日，在京国民代表“一致推戴”袁世凯称帝。12日，袁决定“顺应民意”，接受帝位。15日，改国名为中华帝国，31日，他下令改国号为洪宪，改总统府为新华宫，制定皇位继承法。 袁世凯走向帝制，实际上就把刚刚好不容易建立起来的新的中央与地方的关系在制度上拉向了倒退，使之重新走上了清末中央和地方传统关系失败的老路。这表明，他没有能力和更好的办法解决好自太平天国以来形成的极不正常的中央和地方的关系问题。袁的权威正在面临着严重的挑战。 袁世凯使中央与地方关系封建化、集权化的企图遭到了至少三股力量的反对：以南方诸省为基地的、主张民主共和的国民党人；二是地方势力，因为袁世凯的皇权政治直接构成对地方权力、地方势力和地方利益的威胁；三是以段祺瑞、冯国璋为代表的部分北洋系实力人物。 袁世凯建立帝制，高度集权的行为几乎遭到了国内各方政治势力的强烈反对。 孙中山首先发表讨袁檄文，实行武装讨袁。 接着，西南地方势力在1915年12月25日组织护国军，以“拥护共和政体”、“建设名实相符之立宪政治”相号召，开始武装反袁，发动了轰轰烈烈的“护国运动”。 在蔡锷的率领下，护国军迅猛进击，在四川击溃北洋军。2月22日，孙中山委任陈其美为江浙赣皖四省中华革命军总司令。3月9日，广东革命军占领顺德。3月15日，陆荣廷在广西宣布独立，自任都督。3月21日，江苏将军、袁氏嫡系冯国璋，江西将军李纯，长江巡阅使张勋，山东将军靳云鹏，浙江将军朱瑞，联名致电袁世凯，请其取消帝制。4月6日，广东独立。4月12日，浙江独立。5月8日南方独立各省联合成立军务院，建立与袁氏政府相独立的政权。接着，5月22日，四川陈宦宣布独立，5月29日，湖南汤芗铭也宣布独立。陈、汤二人原来都是袁世凯自认为靠得住的人物，如今也叛而独立，这对袁世凯无疑是一个沉重的打击。在称帝无望的情况下，3月22日，袁宣布取消帝制，5月8日宣布取消政事堂，改称国务院。然而这一切已无济于事，袁世凯终于一病不起，于6月6日在众叛亲离中悒郁而死。 随着袁世凯称帝以来全国各地的反抗，国家陷入极为惊人的混乱状态之中。欧内斯特••P•杨在《剑桥中华民国史》上卷中写道：“当袁的势力显然正在衰亡之际，反对派既无共同的组织，对袁去世后的制度又无共同观点。可以看出有几股势力存在。未被北洋军占领的南方四省——云南、贵州、广西、广东——暂时形成了一个协调一致的集团，由于军事战役的结果，这个集团还扩展到四川、湖南……。第二股势力在长江下游地区，以冯国璋为中心，他在1916年春召集一些省的首脑讨论战略问题。他为自己创造了中间人的地位，一般地反对袁和独裁统治的中央集权政策，但又拒绝同南方革命党的势力结合在一起。 在北京，段祺瑞于4月份重新出来任职，担任内阁总理，有效地取代了袁，成为北洋领袖和独裁时期统一愿望的继承人。但这种愿望是不可能实现的。他实际上只代表第三股势力的核心。当他在1917年试图把湖南置于北京管理之下时，这一点就明显地表现出来了。他发现，他受到的阻挠不仅来自湖南的领袖们，而且还来自南方各省不容置疑的联盟以及冯国璋在长江沿岸的同盟者。 在袁去世时，另一股在此后具有重要性的势力开始在张作霖统帅下，在东北的满洲各省形成。但张作霖尚未把这一广大地区统一成为一个整体。上述几股势力中，没有一股是真正团结一致的。一股股势力都是军事司令官和地方官员的一个个有如星座的集团，他们在极度混乱的环境里，首先追求的是自己的生存，这个舞台是为不安定的内战而设置的。军阀时期开始了。”[39]袁世凯过度集权手段的最终结果，不仅未能处理好民国初年的中央和地方的关系，建立一个强固的中央政府，反而物极必反，事与愿违，最终走向了建设与稳定目标的反面。中央政府也从此失去了统治的权威，北洋系内部分崩离析，全国各地诸侯争战，方州无主，国家从此陷入了军阀内战与割据的深渊。这种混乱状况，一直持续到1949年。在中国共产党人领导全国人民努力下，才最终消灭了军阀割据，结束了袁世凯政权崩溃后出现的国家长期动荡和内乱的局面，建立起了一个统一、富强的新中国。 [1]、3、4、5、7、8、9[美]费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》，上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第251、253、237、234、238—239、239、239页。 [2] [加]陈志让著，杨品泉等译：《军绅政权——近代中国的军阀时期》，三联书店1980年9月第1版，第16—17页。 [3] [美]费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》，上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第253页。 [4] [美]费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》，上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第237页。 [5] [美]费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》，上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第234页。 [6]《华宇日报》，1912年1月29日。 [7] [美]费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》，上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第238——239页。 [8] [美]费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》，上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第239页。 [9] [美]费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》，上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第239页。 [10]《中华民国之前途》，《东方杂志》，第8卷，第10号。 [11]《中华民国之前途》，《东方杂志》，第8卷，第10号。 [12] 吴鼎昌：《大借款与财政的将来》，《庸言》，卷一，第13——14页。 [13] 《政府公报》，1913年8月7日。 [14] 陈志让著：《军绅政权》，三联书店1980年9月第1版，第21页。 [15] 费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》，上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第252页。 [16] 《时报》，1913年2月16日。 [17] 李新、李宗一主编：《中华民国史》第二编，第一卷（下），中华书局1987年9月第1版，第507页。 [18] 唐在礼：《辛亥前后的袁世凯》，《八十三天皇帝梦》，文史资料出版社1985年3月第1版，第149页。 [19] 辛向阳著：《百年博弈》，山东人民出版社2000年1月第1版，第55页。 [20] 辛向阳著：《百年博弈》，山东人民出版社2000年1月第1版，第55页。 [21] 《时报》，1913年5月24日。 [22] 《孙中山全集》第三卷，中华书局 1984年版，第66页。 [23] [美]费正清主编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第260页。 [24] 白蕉：《袁世凯与中华民国》，《近代稗海》（第三辑），四川人民出版社1985年7月第1版，第47页。 [25] [美]费正清主编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第266页。 [26] 黄远生著：《远生遗著》卷二，上海商务印书馆1920年版，第188页。 [27] 李新、李宗一主编：《中华民国史》第二编，第一卷，下，第518—519页。 [28] 《政府公报》，1914年7月1日。 [29] 李新、李宗一主编：《中华民国史》第二编，第一卷，下，第521—522页。 [30] 张一麟：《心太平室集》补遗，1947年铅印本，第4页。 [31]《政府公报》，1914年8月1日。 [32] 张一麟 ：《心太平室集》补遗，1947年铅印本，第4页。 [33] [美]费正清编、杨品泉等译：《剑桥中华民国史》上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第265—266页。 [34] 陈如玄：《中国宪法史》，世界书局1947年版，第82页。 [35] 古德诺：《共和与君主论》，白蕉：《袁世凯与中华民国》，见《近代稗海》第三辑，四川人民出版社1985年7月第1版，第127—128页。 [36] 杨度：《君宪救国论》，白蕉：《袁世凯与中华民国》，见《近代稗海》第三辑，四川人民出版社1985年7月第1版，第131页。 [37] 杨度：《君宪救国论》，白蕉：《袁世凯与中华民国》，见《近代稗海》第三辑，四川人民出版社1985年7月第1版，第137页。 [38] 杨度：《君宪救国论》，白蕉：《袁世凯与中华民国》，见《近代稗海》第三辑，四川人民出版社1985年7月第1版，第139页。 [39] [美]费正清编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史》上卷，中国社会科学出版社1994年1月第1版，第283页。 (责任编辑：admin) |