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1927—1937年南京社会保障事业初探 王倩/宋红梅 【原文出处】《石家庄学院学报》2006年4期第92～97页 【作者简介】王倩，石家庄学院办公室，石家庄 050035/宋红梅，永年第二实验学校，河北 永年 057150 【内容提要】 1927年南京国民政府成立后，社会保障成为社会行政的重要方面。南京市作为首都，许多社会问题亟待解决，因此市政府逐步建立并完善城市社会保障制度，最终形成了从低级保障层次的社会救济到体现社会保障现代性的社会保险，再到较高层次的社会福利的保障网络体系。南京市社会保障事业促进了社会的稳定和有序，同时在某种程度上体现了城市发展的近代化和先进性。 【关 键 词】社会保障/南京市/现代化 1927年4月18日，国民政府定都南京，南京市一方面面临着前所未有的发展机遇，另一方面也面临着巨大的挑战。人口急剧增长，市政设施亟待改造，新旧思想冲突，各种社会问题最激烈、最充分地暴露出来。正是这些亟待解决的社会问题，促使南京市政府不断调整政策法规，逐步建立并完善社会保障制度，最终形成了一个多层次、多元主体、多种形式的保障网络体系。 一、南京市政府的社会保障行政制度 南京虽然在历史上多次建都，但有真正完整的社会市政机构，是在国民政府定都南京以后。1927年6月6日，国民政府颁布《南京特别市暂行条例》，规定南京市为特别市，由国民政府直接管辖。1928年1月1日，南京市社会调查处正式成立，这是南京市政府初立时的社会管理机构。社会调查处设总务组、调查组与统计组，主要掌管农工商及社会问题的处理。同年7月，社会调查处改为社会处。1929年改社会处为社会局。社会局分设三科，负责的事务几乎包括了社会的各个方面。具体社会行政可以分为户口与农工商状况的调查、失业登记与救济、兴办平民工厂、开办救济院、贫民贷款所、游民习艺所等等。社会局逐渐成为近代南京实施社会保障政策的主要政府机构。 在设置社会保障专门机构的同时，南京市政府还颁布了一系列地方性法规，作为社会保障实施的法律依据。1929年8月21日，第58次市政会议通过《南京特别市市立救济院组织章程》，规定市立救济院为南京市唯一的公立救济机关。救济院隶属社会局，设育婴、孤儿、养老、残废、妇女教养、游民习艺、贫民贷款和水上救护八所。[1] 1929年3月制定《南京特别市市政府社会局监督市内慈善团体章程》和《南京特别市公益慈善团体注册规则》，作为管理民间慈善团体的主要法规。1933年10月出台《南京市合作事业指导委员会组织规则》，用以更好地指导南京市合作事业的发展。1934年11月颁布《南京市小本借贷处章程》，1936年4月对章程进行修订，对借贷宗旨、借贷对象、借贷方式等都作了详细规定。南京市对于消除文盲，推行平民社会教育一直非常积极，1936年6月公布《南京市强迫识字教育委员会组织章程》，负责办理强迫识字教育的宣传及强迫不识字民众入学等事宜。市政府于1933年和1935年分别颁行《南京市取缔棚户建筑暂行规则》和《南京市迁移棚户办法》，制定棚户拆迁的具体计划，并择地建筑住宅，以期改善棚户的生活条件。这些法规的颁布，反映了当时社会保障意识在管理者的思想中已占据了相当位置，而且法规涉及社会生活的方方面面，也说明了社会保障内容的广泛性。 二、十年建设时期南京社会保障事业的实施与效果 1.社会救济的内容及实施 社会救济是指在社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水平时，根据法律规定，向贫困群体提供物质援助，以维持最低生存需要的社会保障项目。根据救济对象的不同，1927—1937年，南京市社会救济可以分为灾民救济、失业救济和贫民救济三个方面。 （1）灾民救济 南京是个多洪涝灾害的城市。1931年7月长江大水，南京的“灾户为10031家，口数为38787人。灾民啼饥号哭，极其凄伤。统计京市田地，多被淹没，农作物之损失，约及十分之九”[2]158。南京市政府会同行政院、赈务委员会、内政部等，共同组织水灾急赈会，募集赈款20200元，面粉200袋，药品数百箱。及时分发给灾民。后又由市府及赈务委员会、本党部、首都警察厅卫戍司令部组织“首都水灾救济委员会”，搭盖芦棚收容无住所的灾民近一万人。[3] 工赈是灾民通过自己劳动而获得救济的一种方式。1931年水灾后，政府核定举办工赈修补八卦洲和大小黄洲的堤身，规定“土方每方给米一升六合六勺，沙方给的米加倍”[4]69。灾民参加劳动，按照所得工分的多少，凭票领取赈粮。工赈既促进了灾区的重建，又有助于减少灾民对政府和他人的依赖性，同时也能增加灾民的就业与收入。 （2）贫民救济 冬赈对于贫民是最直接有效的赈济方式，也是国民政府时期南京市比较常规的和较大范围的救济。冬赈，也称冬令救济，时间从当年11月到第二年的3月。冬赈的参加者非常广泛，一般由市政府社会局、国民党南京市党部、三民主义青年团南京支团部、首都卫戍司令部、警察厅、宪兵司令部、市参议会、商会、钱业公会、慈善团体、新闻组织及其他有关单位的代表，组成本年度“首都各界冬赈联合会”，负责办理贫户调查、经费筹募及救济款物的查放、监核等事宜。受赈人持领赈凭单，兼带身份证或户籍证明，到指定地点领取款物。冬赈期间，除发放款物外，还设置施粥厂、庇寒所。据统计，1930年南京受赈户数约3000户，赈金发放数约4400元。1934年受赈人数达16411人，赈费支出总数为26571元。[5]169 到1936年的冬赈时，收到赈米的贫民总计27630户，各团体捐助拨发的赈银共29360元。[6] 冬赈规模的不断扩大，显示了政府对这一福利事业的重视。无论对社会贫困成员的生存，还是对城市社会秩序的稳定，这些数字的意义无疑是深远的。 （3）失业救济 20世纪二三十年代的全球性经济危机给中国经济带来了巨大冲击，城市和农村都出现了大量的失业人群。1931年实业部制定《职业介绍所暂行办法》，规定职业介绍所的类别和介绍职业的范围。职业介绍是指职业介绍所向有工作能力而无工作机会的人，提供工作的机会，使其早日摆脱失业状态的一种救济方式。南京市在1929年成立全市失业工人登记处，对于失业问题详加调查。据统计，无业者有近31万人，失业人数7430人，占全市人口的1.3％。[7]5 1932年2月12日，南京市社会局公布了《南京市职业介绍所登记规则》。职业介绍所成立后，先办理了失业职工登记，登记者以缎业布业为最多，由第一平民工厂先收容40名，其他人再由介绍所进行工作介绍。 在城镇失业者中，小工商业者是一个不小的群体。小工商业者由于资金的限制，规模小，设备不够精良，经常面临破产的窘境。北洋政府时期即设立了贫民贷款处，通过提供资金救助，来救济这些小本的经商者。南京国民政府成立后，将贫民贷款处改名为“小本借贷处”。根据法律规定，贫苦无资营业或者经营农事的人，符合条件者均可向贷款所申请贷款。据统计，1930年各地救济院设立贷款所达到了43个。[8]82 1934年12月，南京市政府成立小本借贷处，以各区公所为其代办所，初设资金15万元。小本借贷处设立小本借贷管理委员会，由南京市政府指定代表1人，首都警察厅代表1人，金城银行代表1人，及市社会局长、财政局长共同组成。借贷处规定借贷的项目分为四种，最高贷额为200元，最长借贷期为一年。因其利率低微，贷户日渐增加，业务渐渐发达，基金也增至20万元。贷户以小本商人最多，1935年贷户大约有5000户，贷款160000元。到1937年4月，借户达到22897户，共放出款额166292元。[9]110 借户与数额的不断增加、借本区域的扩张以及借本资金的持续投入，是借本事业取得相当程度发展的最好例证。 兴办新厂，创造新的就业机会是缓解失业压力的一个重要渠道，建立民生工厂就属于此种形式。民生工厂注重训练贫民的谋生技能，不以赢利为目的，是“以工代赈”形式的一种。南京市平民工厂创始于民国二年，由地方人士兴办，最初名为贫民工艺厂，以救济贫民、教授职业技能为宗旨。1926年南京商会接办了该厂，不断扩充资本，招收工人160余人。南京市政府接办后，隶属社会局，改名为南京市市立第一平民工厂。平民工厂主要从事棉纺织业，分为漂染、摇纱、牵经和织布四场，教养工人170多人。国民政府和南京市政府在严重的失业面前，采取积极的救济方式，在一定程度上解决了失业人口的再就业，促进了地区经济的发展。南京市的失业人口比例呈下降趋势，到1936年6月调查统计，失业总人数下降为12627人，[10]第91占全市总人口的1.1％。 2.社会保险的内容及实施 社会保险是社会保障体系中最基本、最重要的项目，是社会保障的核心。社会保险一般是指由国家通过颁布法律强制实施的，针对全体公民或一定范围内劳动者的生、老、病、死、失业、伤残等在生活中出现的困难，依法给予一定的物质帮助，保证公民的基本生活需要。[11]144 民国时期，中国社会正处于由传统社会向现代社会转型的重要历史时期。随着工业化的发展，劳工的利益逐渐成为政府关注的重点。 1932年4月1日，行政院公布《工人储蓄暂行办法》，通令全国一致举办。各地工厂工会依法设立储蓄会的，达到30多处。[10]第75辑 能够真正体现受保障者权力与义务相结合的社会保险形式，是南京市政府办理的职员储蓄保险。1935年5月31日，南京市公布了《南京市政府工作人员储蓄章程》，根据规定，市政府各局“工作人员每月薪资在十元以上者均须依照本简章，扣存部分的工资，作为储蓄金”[12]，储存在市民银行。之所以实施这种强制性职工储蓄保险，是因为考虑到“婚丧凶喜之事，为人生所不免；灾难疾病之发生，更非人所能预料。一旦失业，无所着落，凡此种种，莫不需要相当巨额款项”[13]99 。这种事先以一部分投资作为失业、疾病、年老等预防的行为，正是工业化社会中实施社会保险的要旨所在。对于南京市职工储蓄保险的实施效果如何，并没有直接的资料可以反映。但是这一职工储蓄保险形式的法律确立，本身就表明了南京市政府对于社会保险的重视与积极探索。 3.社会福利的内容及实施 社会福利是指在社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷丧失劳动能力而出现生活困难时，向其提供的服务措施。社会福利事业的内容十分广泛，是社会保障体系中内容最复杂、项目最多的部分。南京市政府在20世纪二三十年代实施了一系列社会福利方面的措施，包括劳工教育、平民住宅、合作事业以及安老育孤等。 （1）劳工教育与民众教育 提高工人的技能和知识，一直是南京市政府关注的重要方面。1930年2月，南京市社会局召开筹设工人补习学校的会议，规范工人补习学校的课本，为商务印书馆出版的平民千字课。4月，教育局与社会局共同对管辖厂店进行检查，督促职工人数在30人以上的工厂商店筹备成立补习学校，并规定补习学校所聘的教员须于教育局登记合格者充任。1935年颁布《南京市劳工教育实施办法大纲施行细则》，规定劳工教育分识字训练、公民训练、职业补习三种。凡本市各公司商店之工人，均应入劳工学校或劳工班接受各种训练。[14]17 南京市的劳工教育不仅包括劳工自身技能知识的提高，还注意保障劳工子女受到正规教育。南京市教育局建立了一些职工子弟学校，以救济职工的失学儿童。这些学校的学生人数一般在114—368人不等，以识字为基本目的，设置的课程主要有三民、国语、珠算、写字等等。学校的管理人员学历都较高，有的是毕业于师范院校，专门从事教育工作的；有的则是留学国外的学者。这也表明教育局对于劳工及其子女的初等教育非常重视。 根据一项调查显示，南京市“五十二万四千余人中，不识字者有三十五万九千余人之多，大多为成人”[15]。因此，普及成人教育也是南京市面临的一个刻不容缓的问题。南京市社会局和教育局通过举行识字运动的宣传，设立民众学校、图书馆、民众教育馆等途径，逐步开展并推广民众教育。识字运动采取的方式有编排歌剧，召集说书艺人表演、举行通俗演讲等，以这种大众化的方式宣传教育的重要性。到1932年，南京市已经举行了六次大规模的识字运动宣传。在每次宣传之后，约开办40至50所民众学校。[16]723 民众学校始创于1928年12月，一年举办两期。到1936年8月，已经办理了16届。政府的倡导和政策上的扶持，使得参加民众学校的人几乎免费即可受到教育，社会教育事业发展非常迅速。从第1届到第16届，民众学校无论是在开办的校数、学生人数以及经费等方面都有大规模的扩展和提高。从第1届的47所到第16届的132所，学校数增长了近3倍；学生人数从2502人增至15650人；投资经费从2910元涨到26000元，增加了10倍之多。[17] 民众教育馆是实施民众教育的中心机关之一。1927—1934年间，南京市建立了第一、第二通俗教育馆、首都实验民众教育馆、八卦洲、燕子矶民众教育馆。民众教育馆举办有关教育、娱乐、家事、健康、社会等方面的各种事业，在推动民众教育方面发挥了一定的作用。1927年6月，市府设立民众图书馆，藏书7000多册。每天到馆阅览的平均有200人以上，颇为拥挤。为增进一般群众的见闻，1929年装置了15处民众阅报牌，每月平均阅览人数为11000多人次。[18] （2）合作事业 国民政府定都南京后，中央将合作运动列为七项运动之一，各省也相继颁布合作社法令，合作事业有了长足发展。南京市社会局1929年成立合作事业指导委员会，负责调查市内各合作社概况、发起组织全国合作事业联合会等事务。在第十二次会议上修正并通过了《南京市合作社暂行章程》。1929年南京市只有3所合作社，社员719人，资本额为2330元。到1931年，合作社数增加到13所，社员人数增至11413人，资本额达到38025元。[19]247 1935年9月，社会局举办全市合作社登记统计，共有73社，分为消费合作社、生产合作社和信用合作社等类型。 人力车夫的生活处在城市的最下层。南京市政府为了改善他们的生计状况，免受车行的剥削，组织成立人力车夫合作社。该社的社员有73人，合作社分四次向银行贷款购车，分给社员使用。社员每人每日缴纳购车费“二角六分至二角八分之间”。社员所缴纳的款项即为购车之款，“缴足了210天，得车一辆”[10]第91辑。这样推而广之，全市的人力车夫都可以达到拉者有其车的目的。 （3）住宅福利 自1927年后，南京城市人口进入了一个快速增长的时期。1927年南京建都时，人口为360500人。1928年人口增至497526人，1930年达到577093人。到1936年南京举行人口复查时，统计结果为981087人。[20]85 十年间，南京市人口增加了一倍半以上，年递增率为14.2％。[21]101人口的激增导致房屋的供不应求，因此南京的住宅问题，在20世纪30年代初达到非常激化的程度。为缓解严重的住房压力，南京市府制定首都平民住宅计划，建筑平民住宅，低价租与平民居住。前后建设有武定门、光华门、新民门、和平门、湖民、和平村、止马营、红花村等八处平民住宅，总共有1100多间。这些住宅装设自来水站，有清洁队扫除走道，并设有民众学校，来推广平民教育。[9]12 实业部为改善劳工的生活，曾在1931年通过了一项关于劳工问题的决议案，并拟具《劳工新村实施办法大纲》，计划在各城市修建劳工住宅并配备各种的福利设施。依据这一政策，南京市在下浮桥修建了一所劳工新村，里面设有工人住房、教室、图书馆、游戏运动场和公园。 棚户区一直是困扰南京发展的主要因素之一，在南京政府建立到抗战前的十年间始终都存在。棚户分为草棚、席棚、芦棚、白铁棚等，居住条件很差。据1928年统计，南京棚户共有18300户，大部分集中于秦淮河、水西门和下关区一带。[22]229到1934年，南京市棚户总数为29572户，占全市总数的45.1％。市政府组织“棚户住宅改善委员会”，计划将全市棚户逐年迁移，每期5000户，共分7期迁完。综计1935—1936年，拆迁棚户共7982户。[10]第93辑 （4）养老育孤与特殊妇女的救济 南京国民政府成立之初，即明令各地方成立救济院。南京市政府对于孤老、幼儿以及特殊妇女的救济，主要也是通过救济院展开的。南京市救济院成立于1929年5月，由前清时期江宁普育堂、救生局、乞丐所、济良所四个慈善机关合并改组而成，内设孤儿所、育婴所、养老所、残废所、妇女教养所等。 养老所向老年人提供了有益身心的课程和活动，实施技能训练，尽其所能地进行生产和操作。老人的习艺分为室内操作和室外活动。室内操作有裱糊纸类物品、编织、简易书画等；室外活动有园艺、畜牧、草席以及煤球等工艺。[9]132 通过习艺活动，可以充实老年人的生活，锻炼其动手动脑的能力，从而帮助老年人安度晚年。 妇女教养所收容的妇女，除了给予金钱救济外，还设立工艺班给予指导。工艺班共开设了10种工艺，有刺绣班、缝纫班、草织班、制鞋班、毛巾班、手工班、络丝班、理发班、洗衣班等。设教务主任一人，主持一切事务，每班均有技师来教授工艺。根据规定，凡是收容所的妇女，必须选择一种工作，按照规章制度作息。售出的产品，除去本钱，余下的利润都归工人支配。妇女们对此积极性很高，工作八个月，取得了很大的成绩，制作的刺绣、草织、毛巾、布鞋等物品不下数千件。[23]165 1936年9月，救济院又设立妇女工读班，教授普通常识及浅近文字， 并培养一定的职业技能。收容的妇女半工半读，做工时间一天不超过7小时，其余时间用于读书写字。可见，救济院对不幸妇女以教代养，授以生活技能，使其个人素质得到提高，给她们未来的生活以巨大的帮助，已经成为了国民政府救济的主导方向。 儿童救济需要根据儿童的年龄及行为特点，采取相应的救济方法。对于年龄在6岁以下，或因家庭贫苦而无法抚养，或被家人遗弃的婴儿，由育婴所负责收养。育婴所内设置了游艺场，配备了各种有益玩具，使幼儿在娱乐中成长。对于尚在哺乳中的婴儿，养育的方法有内带和外带两种。由育婴所雇佣乳母在所内抚养，被称为内带。外带是指育婴所将婴孩觅人抚养，或对无力抚养的贫苦之家给予经济补助。对于天生残疾、无人抚养的婴孩，则由育婴所觅人转为抚养，等6岁后转送残废所或盲哑学校。育婴所的所有婴孩长到6岁以上时，则由育婴所将其送入孤儿所。救济院创办邓府山小学，实施儿童初等教育。学校设有幼稚园及一到五年级各班，共收学生500余人，其中有5名学业优秀者被选送到市立师范、市立职业学校继续学习。截至1936年12月底，救济院共收养的人数为：育婴所591人，孤儿所491人，妇女教养所143人，妇女一分所238人，妇女二分所330人，养老所447人，第一分院2074人，残废所462人，总计4776人。[9]132 国民政府在1927—1937年间创立了40多所盲聋学校，可以说是残障儿童福利事业的黄金时代。1929年南京设立的盲哑学校，是我国第一所公立残障学校。为健全盲教师师资力量，盲哑学校“增设盲教师高中师范科一班，以资深造”[10]第92辑。学校还设立哑科职业班，培养学生专门技能，以便将来可以为社会服务。职业班的经费每年为1440元，购置了打字机、石印机、缝纫机、织袜机等设备，供学生们使用。[4]18到1936年，盲哑科已经达到5个年级，在校盲生24人，哑生68人，教师12人。学校全年经费达11258元。[24] 4.社会优抚的内容及实施 优抚制度是国家和社会依法对军人及其家属实施物质照顾和精神抚慰的一项特殊制度。国民政府很早就注意到了对军人家属的照顾。1929年在南京中山陵附近创办“国民革命遗族学校”，专门收容北伐革命战争阵亡将士的子女和辛亥革命先烈的后代。学校设幼儿部、小学部和中学部。初办时有学生50余人，后来逐渐增多，最多时有千余人。1934年10月，国民政府颁布《陆军战时抚恤暂行条例》，对作战受伤、阵亡、因公殒命等各类抚恤做出了详细规定。20世纪30年代家在南京的原第四军廿六师七十七团中校参谋长张淼五，在一次战役中受伤断腕，每年都从南京市政府领取年抚恤金大洋四百元。[5]100 旗民是清朝遗留下的一个特殊阶层。南京市由于地位重要，驻防的旗兵众多。辛亥革命后，这些旗民粮饷断绝，颠沛流离，生计无法维持。1913年，南京市成立旗民生计处，给予救济。1933年后市府撤销旗民生计处，设立旗民管理所，并颁布《南京市旗民给养办法》。规定旗民的给养分为养济给养、二分米折给养、学生给养和艺徒给养四种。旗民管理所派员对旗民的生活进行调查，为符合条件的旗民一一摄照，发给给养执照。到了领取给养的时间，旗民就亲自携带给养执照到制定的地点，盖章具领。[25] 这四种给养，每月大约需要2800余元。[10]第91辑 三、南京社会保障事业对社会发展的影响 促进社会的稳定和有序是社会保障最主要的功能。对于社会保障发挥的稳定社会的作用，可以从南京市20世纪30年代劳资纠纷案件的处理情况中进行分析。 1927—1937年间南京社会保障事业所关注的一个重要方面，就是以立法的形式，来保障工人的就业，并化解劳资冲突给社会造成的巨大压力。1932—1936年南京市共发生了119件劳资纠纷案件，平均每年24件。这些纠纷的原因，大多是“因为资方经营不善，或者是营业衰败，如积欠工人押板金及工资，如劳方要求保障押板金，如资方停业，解雇工人或减少工资，如劳方要求保障工作等，其过失在劳方，或有其他特殊原因者占少数”[9]128。在这119件纠纷中，依法由社会局召集调节委员会的有8件，调节不成由市政府召集仲裁委员会的只有1件。而其他的110件纠纷， 都是经社会局会同其他机关派员调查后，予以处理。在处理结果上，有62件满足了劳方的利益或要求。不可否认，这与纠纷的原因多为资方经营不善所引起有很大的关系。而社会局及各机关的办理人员，遵照政府保护劳工的立法精神“每于处理劳资纠纷，必劝谕双方诚意合作，资方应体谅劳方困难，多予止步”[9]131，也是促成此种情况发生的一个不争的事实。可见，社会保障关于劳工保障的立法与政策在此得到了一定程度上的体现和贯彻，从而较好地调节了南京市的劳资关系，减缓了南京的社会异动程度，在十年间南京市的稳定发展方面发挥了重要作用。 南京城市社会保障的管理体制还是城市近代化的表现之一。南京市政府对社会保障的依法管理及专门机构的设置，说明南京的社会保障事业已经逐步由政府行政统一规划，纳入市政的内容，体现了城市发展的近代化与先进性。 【参考文献】 [1] 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