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制度创新：回归造福人民的原点 正如本书作者明确指出的那样，中国现行户籍制度的改革远不是只把户口的登记、变更、迁移及管理的手续或相关体制予以一点修补或适当放松一些限制就可以完成的。户籍制度涉及千家万户和全体人民的根本利益，也涉及政府合法性的基础以及所有社会公共政策的实施，因此，应该充分认识到在户籍制度中隐含着的国家与社会、政府与国民、个人与社区、城市与农村乃至不同的地域和职业之间各种错综复杂的权利和利益关系，隐含着的政府主导的意识形态原则。在这个意义上，户籍制度的改革乃是关乎中国整个改革开放事业之成败的一个全局性的关键。户籍制度的改革，不仅意味着要把上述各种权益关系澄清理顺，化解其中的各类紧张关系和滋生社会不公正的制度性根源，同时，还需对户籍制度中隐含的那些意识形态及涉及政府权限和人民权利之定义的很多传统观念，都能予以彻底的更新。 对现行户籍制度的改革，必须是建立在彻底更新陈腐的意识形态观念基础之上的制度创新，否则就谈不上是真正的改革。在我看来，这样的改革还应包括对相关行政机关的公务员进行必要的教育，彻底革除长期以来形成的通过户籍“管”、“卡”、“要”和刁难民众的积习，代之以户政服务人民的基本理念。制度是由人创造、解释和执行的，现代政治文明的特点正在于制度的原点是为了造福于人民。就是说，户籍制度的改革不只是要改变一些条文，还应包括更新那些参与制定、解释和执行条文的人们的观念。 就在我写下这段文字的时候，从搜狐网上读到了一侧令人振奋的消息：江苏省实施户籍制度改革，从今年“五一”起，打破城乡分割的户籍管理体制，不再区分农业户口和居民户口，建立起以居住地登记为基本形式，以合法的固定住所或稳定生活来源为户口准迁条件的新型户籍管理制度。我以为，这一改革的意义不仅表现在它使以后的户口迁移更容易，手续更简单，人民更方便，更重要的还在于它使4000万江苏农民从此不再遭受制度性的户口歧视，从而有利于城乡一体化的发展和社会公正的实现。真希望不断出台的户籍制度改革的各项措施，能够逐渐杜绝各类涉及户口的腐败现象和寻租行为，真希望我们的社会里不再出现类似“托关系转户口”、“花重金买户口”以及只是为跳出“农门”而拚命读书的种种乱象和怪象。 由于中国的改革开放事业遵循了渐进的路径，故现行户籍制度改革的相对滞后已经带来了很多严重的政治、经济和社会问题。农村剩余劳动力大量涌入城市，显然有利于市场经济对劳动力等生产要素的合理配置，但户籍制度却使得在我们的城市社会里形成了“市民”和“农民”的分层，并在以往“城里人”和“乡下人”的对比中，又形成了所谓“本地人”和“外地人”的对比，导致产生了尖锐的结构性社会不平等，并每时每刻都在滋生着严重的不公正、社会冲突、高犯罪率、歧视和偏见等问题。显然，这样的户籍制度已经越来越成为社会进步和经济发展的障碍了。 目前在我们的社会生活里，依然随时、随处可见基于户籍的各种偏见和歧视性的事实与现象，诸如“正式工”与“合同工”、计划内“职工”与计划外“临时工”、“暂住证”、“蓝本”(或蓝印)户口、“城市增容费”、“暂住人口治安管理费”、“农转非”指标等等，可谓名目繁多。其中一些是用计划经济的老办法应对市场经济条件下的新问题，也有一些是作为零敲碎打的改革措施以权宜之计的方式出台的，相对于以前更僵硬的条条框框而言，虽然也有些许进步，但其根植于歧视性户籍制度的属性依然不容忽视。 令人痛心的是，眼下，各级政府颇有地方保护主义和户籍歧视色彩的行政条例和各种有关规定依旧大行其道。以北京市为例，外地人若无北京户口，便不能在北京从事金融、保险、邮政、房地产、广告、信息咨询、计算机应用服务和旅行社等多达数十种职业；在京的“国”字头公有制企事业单位招人，最重要的条件是得有户口。外地人不能购买北京的经济适用房、不能享受住房公积金贷款，甚至连公交月票或地铁月票也不能购买；子女的入托就学，要么交纳高额赞助和各项费用，要么干脆被排除在外；至于城市里与单位体制相结合的福利分房、医疗服务、社会保障、市民消费补贴等等，就更与他们无缘了。更有甚者，外地人还必须时常留意警察的盘问，每逢节日和重大活动期间，稍有不慎便可能被当作“三无”人员遭到收容或遣返。一句话，在我们的城市里充斥着人为的“藩篱”和“围墙”，而户籍便是其中最大的排他性的壁垒。即使一些城市为招徕特殊“人才”而降低户籍准入条件的做法，也很难说是具有普遍性意义的社会公正和平等的体现。 显而易见，要改革现行的以封闭和僵硬为特点的户籍制度，建立适应市场经济体制和现代化开放社会之需求的新型的户籍管理和服务体制，就应该彻底回归制度创新以社会公正和人民幸福为目标的基本原点。由此诞生的新型的户籍管理制度，应能充分体现和彰显尊重与保障人民基本权利的精神，其基本职能应以显示人口统计信息、保障居民合法权益、为社区自治和全社会公共事务及公共利益服务为目标，而不应再以对居民的居住和迁移自由予以行政性限制为目标，更不能再以户籍作为地位身份的标志和社会资源分配的依据了。这样的改革任重而道远，不会一蹴而就，但它也不应该是遥遥无期或半途而废的。 2003年5月5日 [1]陆益龙著《超越户口——解读中国户籍制度》，中国社会科学出版社，2004年12月。 (责任编辑：admin) |