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2003年1月初，在北京召开的“中央农村工作会议”，意味深长地以“农业、农村和农民”为主题，似乎预示着新一轮的农村改革呼之欲出。由于“三农”问题的解决直接关系到能否实现“小康社会”的期许和承诺，这一动向很自然立即就引起了海内外人士的广泛关注。据《财经日报》不久前报道，在即将启动的农村改革中，可能会涉及到“延续多年的多方面深层次问题”，诸如贯彻《农村土地承包法》，将土地的永久使用权真正交给农民；废除城乡户籍区别管理体制，给农民以真正的国民待遇；裁撤乡级政权机构，减轻农民负担，实现村民“自治”等等。不用说，这一改革动向是很令人鼓舞的，其中任何一项若果真成为现实，都将意味着中国社会的巨大进步[1]。 从《农村土地承包法》说起 中国与“三农”相关的问题群，由来已久且头绪繁多，其中最根本和最核心的乃是农村的土地制度及相关问题。土地制度的属性及其具体的实施过程，通常决定着农村的社会结构。中国农村长期以来大多数的政治、经济活动，大多数的竞争、纠纷和冲突，几乎都是围绕着土地权益而展开的。 2002年8月29日经全国人大常委会通过，从2003年3月1日起正式实施的《农村土地承包法》，某种程度上，正是为了解决现阶段中国农村的土地问题而制定的，目的是要继续坚持农村土地集体所有制和现存的农户承包经营制度。正如其“总则”指出的那样，要稳定和完善以家庭承包为基础的现行经营体制，必须赋予农民长期而有保障的土地使用权，切实维护农村土地承包当事人的各项合法权益，只有这样，才能促进农业和农村经济的持续发展以及维护农村社会的长期稳定。 《农村土地承包法》在所有权和使用经营权之“两权分离”原则的基础上，确认国家在农村实行“土地承包经营制度”。该法规定，农村土地经营采取农村集体经济组织内部以家庭为单位的承包方式，国家依法保护土地承包关系的长期稳定。土地承包以后，所有权性质不变，承包地不得任意买卖。但农民通过家庭承包方式取得的土地经营权，却又可依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式“流转”。此种“流转”要遵循平等协商、自愿和有偿原则，任何组织和个人均不得强迫或阻止承包方进行土地承包经营权的“流转”。 这意味着以国家法律的形式稳定农村土地承包关系，把农民的土地承包经营权法定为长期而有保障的具有“物权”属性的土地财产权利，这种土地财产权利多少已经接近于法律意义上的“产权”了。该法不允许以集体名义随意收回农民承包的土地，却允许农民转让他们的土地承包经营权。果真如此，确实算得上是一个历史性的突破了。以此为契机，农村今后一个时期的改革方向，也许就应是在明确土地的永久使用权的基础上，逐步实现农民土地使用权的自由买卖，促进土地流转市场的发育，把相关的土地使用、转让、继承等权利都直接赋予农民。 回想20多年以前，中国的农民几乎是被强制性地束缚于土地之上，他们无法也无权从事各种非农生产活动；但他们实际上却不拥有土地的所有权，其实连最起码的使用权也没有。农民们祖祖辈辈种庄稼，但在僵硬的计划经济体制下，却必须以集体劳动方式，由各级干部们指挥他们种庄稼，甚至种什么、什么时候种和怎么种，都不由农民自己说了算。于是，农村凋敝，农村经济大面积停滞，农民陷入了严重的贫困状态。“穷则思变”，正是在这样的背景下，20世纪80年代初的改革开放才率先从农村开始，率先从家庭联产承包责任制起步。农村的土地承包和家庭联产责任制，极大地解放了当时被束缚在极端意识形态和僵硬计划经济体制下的生产力，使农民获得了休养生息的机会，从而也为全国进一步的改革开放事业奠定了重要的基础。 就在我们尚对当年那些冒着巨大的政治风险，尝试推行土地承包制的前辈们的事迹记忆犹新的时候，和农村土地承包经营权相关的各种纠纷、矛盾和问题，却层出不穷地涌现了出来。土地被认为是农民的“命根子”，但处于弱势、边缘和无权地位的农民，经常会在不知情的情况下就失去自己的土地。农民土地财产权利屡受侵犯的情形，农民无力保护自己的土地承包经营权的情形(最常见的便是发包方单方面撕毁承包合同，而很多时候仅仅只是出于“红眼病”的动机)，承包经营权的合法流转得不到保护和承认的情形，承包期限太短导致农民无法安心经营或经营行为短期化的情形，承包土地流转的收益被任意截留的情形，在土地承包合同里以各种名目强加给农民以不公平条件的情形等等，在中国各地农村一直是屡禁不止的现象。现在，新出台的《农村土地承包法》规定，耕地承包期为30年，草地承包期为30-50年，林地承包期为30-70年；此外还规定了保护承包人土地财产权利的一系列其他条款。在这个意义上，我们确实是应该为《农村土地承包法》叫好才对。 有了这个法固然好，但人们对“有法不依”的担心也并非全无依据。尤其在当前，伴随着中国城乡经济建设和发展的新趋势，一些政府土地部门官员、乡镇政府领导和村社集体干部的“土地腐败”问题，村社企业(例如，以集体所有制名义办的乡镇企业)或某些地区出现的“土地股份合作制”不断蚕食农民土地的问题，与农业产业化趋势相关联的“公司化”、“企业化”或“规模化”土地经营(例如，各方利益集团的不正当“圈地”行为)，政府现行的有待改革的农地征用制度等等，依然都很容易导致发生侵害农民合法的土地权益的事实和结果。比如说，现行的农地征用制度背后的理念之一，还是认为农民的承包地归根到底是国家和集体的，而不是农民个人或其家庭的，因而也就是可以随意调整，予以收回的。这种理念不承认农民土地承包经营权的“物权”属性。与此相关联，农地征用补偿自然有限，再加上集体截留，被征地的农民所能实际获得的补偿实在就微乎其微了。问题是在农地征用之类的政府行为面前，无助的农民又该如何才能维护自己的土地权益呢?失去土地的农民又该如何重建家庭生计呢?令人忧心的是，和城市市民相比，失去土地的农民几乎没有任何基本的就业保障和其它社会保障。 近日在网上浏览新闻，不经意间映入眼帘的就有河南省新密市政府违法征用土地的案例和宾川县某村委会未经村民同意擅自发包集体所有土地的案例。前者是为保护一块集体所有的土地，村民们历经波折，打了长达3年之久的官司，才终于胜诉。在这个案例中，作为被告的市政府及土地主管部门主张被征的土地是“国有土地”，这或许可以说明中国土地制度之在农村，其实具有国有和集体所有的双重属性，两者的关系和界限非常暧昧，并经常由此引起各种混乱。类似的情形在都市化和工业化进程迅猛展开的地方，例如，在城市郊区是颇有典型性的。既然土地为国家所有，当政府征地时，村社集体或农户个人就是无法阻止的，有关的补偿最终也是政府说了算。同样，当村社集体作为土地所有者要从农民手中收回土地时，只拥有土地使用权的农户个人往往也是无力阻止的。至于上述第二个案例，除村委会和村民间的关系，亦即村委会的合法性问题外，究竟谁可以代表村社集体行使土地所有权?村委会能否在未经村民同意的前提下向“第三者”发包土地?此案例说明农村土地的“两权分离”，在各地的具体实践中，总是会导致出现许多复杂的情况和问题。 20世纪90年代初，我和同事曾在甘肃省临夏州的农村做过调查，当时我们访问的村子正为土地的重新承包闹得鸡犬不宁，大伤元气。可以说，乡土社会里人们的各种关系和矛盾，围绕着有限的土地资源展开了最大限度的竞争。当时我的印象很深，感到如果农村的土地承包如此频繁地调整和变动，那整个中国将可能永无宁日。90年代中后期，农村土地承包期的政策性延长，“30年不变”，就是针对前述那种状况提出来的。近几年来，农村土地问题在实践过程中又出现了很多值得关注的新现象和新动向，可以说，要理顺“两权分离”原则下的农村土地关系，化解涉及土地权属的各种纠纷，确实是需要花大气力的。 必须指出，在“两权分离”前提下，各地农村确实也都有重新“分地”的民间呼声，而且呼声往往还较高。这是因为农户人口变动、继承和分家等，自然会导致某种程度的土地集中或细碎化；同时，环境和自然灾害导致土地流失之类的因素往往也发挥一定的影响。此外，不少地方的农民认为，在村社集体土地面前，凡有村民资格的人自然是人人有份，权利应绝对平均，故通常不同意那些“好地”或可能升值的土地老是被某几户长期使用。如果说村干部热衷于频繁的土地调整，可能多少有“寻租”的利益动机，那为什么有些地方的农民也要求定期的土地调整呢?这种现象非常值得我们深思。 根据现行法律，中国实行土地国有制，正是在此前提下，政府才能强力实行对农村土地关系的政策主导和管理。但在农村，实际施行的却是村社集体或“集体经济组织”所有，农户一般只能通过承包方式从集体获得土地的使用经营权。在《农村土地承包法》出台之前，就连这种承包经营权也是不很稳定的。另一方面，在很多地方农民的“民间认知”中，则是既有承认村社集体(通常主要是以“小队”、“村民小组”或“村落”为单位)土地所有权的情形，又有认为农户应该拥有各种土地权益的倾向。总之，相当或接近于“物权”属性的农民土地财产权利，在法律规定中依然存在很多暧昧之处，这导致农民无法理直气壮地维护自己的土地财产权利，也使他们很容易受到一些强势阶层或集团的伤害。 几乎就在中国通过《农村土地承包法》的同时，俄罗斯的《农用土地流通法》也于2003年1月27日起正式生效，该法首次以国家法律形式规定农地可自由买卖，并确定了买卖的各种规则，它意味着俄罗斯在土地私有化道路上迈出的关键一步。和俄罗斯的改革不同，中国采取了渐进式改革策略。中国农村土地制度的改革，截至目前并不是以私有化为导向，而是以土地使用权的长期物权化为导向的，这也就意味着涉及中国农村土地财产权利关系的各种问题及其解决，包括相关的制度创新，都将是一个漫长的过程。中国的农村改革即便不以土地私有化为方向，但建立和完善以长期稳定的土地承包经营权为核心的农村土地产权体系，却是无法回避的基本走向。特别是在土地承包经营权进一步被长期化和固定化的当前趋势下，农民肯定会增加对土地的长期投入，他们和土地的关系会进一步加强，他们对土地的情感和认知也会进一步深化。显然，我们不难想象在未来的某个时候，基于土地的集体所有权而使农民面临土地调整时，有关土地上长期积累的财富就有可能毁于一旦，整个农村、农业和农民的生活也将可能陷于一场巨大的危机。 因此，眼下在市场经济原则业已初步确立起来的中国社会的大环境和大趋势下，如何参考市场经济国家的通行做法处理农村的土地问题，如何依据《农村土地承包法》的各项规定，保障农民土地财产权利及其合法流转的主体性，如何确立与市场经济条件相适应的农地征用补偿标准，以及如何促进土地作为市场要素的进一步激活等等，都是非常紧迫而又重要的研究课题。 (责任编辑：admin) |