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从国民会议到国民参政会——职业代表制的持续与变化 作者：（韩）柳镛泰 来源：南京大学学报：哲学人文社科 【内容提要】1931年“九一八”事变后，中国民间社会呼吁只有集结广泛的民意与民力才能取得抗日的胜利，因而主张尽快成立民意代表机关，并由此发展为民主诉求的热潮。历经1933年训政时期国民参政会组织法的制定，1938年终于促成了抗战时期国民参政会的成立。国民参政会的诞生过程可以看作是职业代表制的持续与变化，在代表构成和民意集结的方式上，国民参政会是对20世纪20年代国民会议方式的继承，是为了适应抗日战争时期的特殊条件而产生的。 【正 文】 中图分类号：K26 文献标识码：A 文章编号：1007—7278（2006）03 —0067—11 一、序言 一直以来，有关国民参政会（1938—1948）的研究，主要侧重于将其理解为第二次国共合作的结果。并进而阐明其在中国民主发展过程中的作用。一般认为，国民参政会直接源于庐山谈话会与国防参议会，[1—3] 这也许是过于依赖当时参与者回忆的结果，因为参与者在讲述那段历史时，称国防参议会“改名”或“扩展”为国民参政会，是“国民参政会的胚胎”。[4—6] 但是笔者认为，对国共合作这一短期“事件”的过分强调，会使我们忽略国民参政会在中长期的“局面与结构”的持续上所产生的更深层次的影响，这就是民间社会对组建民意机关的强烈要求。从这一角度看，可以认为国民参政会在代表构成和民意集结的方式上，是对20世纪20年代国民会议方式的继承，是为了适应抗日战争时期的特殊条件而产生的。 国民会议是1920年由民间职业团体提出的依照职业代表制形成民意机关，并通过这种民意机关建立宪政国家的一种方案。[7—8] 在历经各种曲折后，国民会议于1931年5月通过全国职业选举，由南京国民政府召集。这是与南京国民政府的训政独裁相对立的，以民间团体为中心提出的民主化要求和试图将训政权依照国民民意正当化并与国民党的现实需要相吻合的产物；也可以说是国家权力试图将一党独裁的训政体制正当化的要求，和与之相对立的民间社会要求实现超越党治与训政、广泛反映各阶层国民利害关系的宪政体制要求相互竞争与彼此妥协的结果。[9] 笔者在本文中主要关注民间职业团体得到国家与民间社会认可的事实，并试图从中重新理解国民参政会的诞生过程。这是因为，民间职业团体得到社会认可的事实，使民间团体在训政独裁下成为30年代宪政运动动力过程中重要的政治社会桥头堡。从“九一八”事变开始，在民间社会呼吁只有集结广泛的民意与民力才能取得抗日胜利的呼声与主张尽快成立民意代表机关的舆论日渐沸腾，其中一派是主张早日结束训政、建立宪政民意机关的“宪政论民主运动”，另一派则是主张从现实上承认国民党训政的事实，认为即使在训政期，只要有民意机关，也可以有效地集结民意和民力的“训政论民主运动”。国民救国会议的召集正是后者的代表。 笔者在本文中将训政期民意机关的设立称为“训政论民主运动”，试图将其理解为南京政府时期民主探索的途径之一。而迄今为止的研究主要以宪政论为中心，从思想史的视角来阐释民主与独裁的争论，或者只关注所谓第三党派的形成及宪政运动，往往忽视了民间职业团体的民意机关设立运动。[10—14] 最近关于专门职业团体（律师、医生、新闻记者）社会政治活动的研究引起了笔者的注意，但在此研究中并未提及职业代表制或民意机关的设立问题。[15] 也有研究认为，20年代的国民会议运动因抗战时期的国民参政会而得以继承，但并未具体说明二者是如何建立联系的。[16—17] 因此，笔者将在文中阐明，国民会议实际上为抗日战争时期诞生的国民参政会埋下了伏笔。为了完成上述论证，本文将首先考察民间社会集结抗日民意与民主民意的方式与结构，然后对在民间社会舆论与国民党训政体制相互竞争与妥协过程中国民参政会的产生过程进行分析，进而揭示国民会议式职业代表制理论。 二、民间社会的抗日民意与建立统一政府的要求 1931年“九一八”事变发生后，中国民间社会在要求南京国民政府对日宣战的同时，还提出了建立统一政府一致抗日的要求。当年5月，因为在国民会议问题上的分歧，在广州成立了国民党非常会议与国民政府，与南京的国民党中央和国民政府形成对峙，正是在这种分裂状态下，中国遭受了日本的侵略，因此对日抗战与建立统一政府成为当时必须直面的不可分割的问题。 根据当时人的看法，中国人对日军侵略的抗日反应可以分为学界、法团、义勇军和军人，而民间社会的抗日运动主要以学界和法团为中心展开。[18] 在北平，事变发生两天后，各县市商会代表致电全国国民，敦促民众做政府的后盾，共赴国难。其后还组织了由250余个团体的代表和20余万市民参加的北平市各界抗日救国市民大会，发表了要求立即建立统一政府、停止内战、一致对外的宣言，并以此市民大会为基础，组成北平市各界抗日救国会。[18]947—956 上海也以类似的方式和渠道集结了抗日民意。9月26日上海召开了由800余个团体的代表和20余万市民参加的抗日救国市民大会，督促蒋介石武装抗日，要求分裂的国民党摒弃私见，一致对外。[18]990 南京也于9月23日召开了由20余万群众参加的首都各界抗日救国大会，抗议国民党政府向列强求乞、依靠国际联盟的不抵抗主义外交政策，敦促政府对日宣战。[19]90 天津、太原、济南、开封、杭州、汉口、长沙、南昌、安庆、重庆、昆明、广州、福州等城市也纷纷召开各界团体联合的抗日救国市民大会，并组织抗日救国会。 形成以上这些以地区为单位的抗日救国会的基础是各行业法团的救国会。以工界为例，上海市各行业的工人开展反日罢工，成立各行业工人抗日救国会，并以此为基础召开上海市工界代表大会，成立上海市工界抗日救国会。[19]124—127 商界、文教界、报界、妇女界、学界也开展了类似活动，其中以王造时、沈钧儒、邹韬奋、马相伯、章乃器、陶行知等领导的上海文化界救国会最为突出。[18]986 —987 以这些法团及法团联合会为中心的抗日救国会，在“九一八”事变后，为了一致抗日，致力于要求通过民主改革、实现统一的事实，体现了各法团没有完全停留在国民党统制下的现实。与当时中国共产党、国民党临时行动委员会、中国致公党等呼吁打倒蒋介石和国民党的“反蒋抗日”不同，这些法团和各界抗日救国会采取了“促蒋抗日”的立场，因而民主化的要求也更加迫切。王造时等批判党治剥夺人民的权利、压制真正的民意，要求集中各方人才，组建国防政府。[20] 分裂为南京和广东两部分并相互对立的国民党开始重视各界的和平统一舆论，从10月26日开始在上海聚集，商议党政统一方案。两方讨论了中央政制改革案，其中包括国民政府每一至两年召开一次“国民代表会议”，立法、监察委员的半数在召开该会时遴选等方案。[21]803 抗日救国会与民间职业团体向国民党和平统一会议要求允许其列席，并敦促双方摒弃偏见，以大局为重，相互妥协，实现统一。[21]794—811 关于11月在南京国民党四全大会期间召开国难会议的建议也是在这样的舆论背景下提出的，充分体现了当时的舆论导向。 蒋介石从国民政府主席的位置引退后，1932年1月国民党实现了党政统一，但不久便发生了上海事变，形势更加危急。此时，上海各团体抗日救国联合会号召不仅要实现国民党内部的统一，还要停止和共产党的内战，实现真正意义的全国一致抗日。王造时、沈钧儒等联名发表宣言，要求尽快召开国难会议，组织超党派的国防政府。该救国联合会是具有广泛代表性的团体，不仅市商会、银行公会参与其中，各大学教授抗日会（会长王造时）、市总工会（陈培德）也参加进来，全浙公会（褚辅成）、律师公会（李次山）、纳税华人会（胡风翔）、马路商界联合会（张子廉）、中国工程师学会（胡庶华）、上海地方维持会（黄炎培）等担任该联合会的常务理事，[19]271—272 从这一点看，可以认为其是上海“最初的抗日民族联合战线的诞生”。[22]301—302 全国各地的学生也纷纷开展集会和示威，抗日热情高涨。1931年9—12月，在首都南京学生们陆续展开要求政府“出兵抗日”的集团请愿运动，[19] 92 —123 同时还提出用和平方法建立统一政府、结束训政、实行宪政、恢复民众运动等要求。[23] 上海学生抗日救国联合会在要求政府立即对日宣战的同时，也敦促恢复民众运动，建立民意机关。总之，学生们提出的军事抗日与民主改革并行的要求，其中对国民政府提出的实施宪政等民主改革要求，作为抗日运动的新走向，使得政府颇感棘手，可以说，“因外侵而出现的民族危机掀起了争取民主的浪潮”。[22]297 像这样在极短时间内能够使各界民间团体以行业为单位成立抗日救国会，以省市为单位召开大规模的市民大会，集结抗日民意，要求建立统一政府，进而开展废止内战运动的原动力究竟是什么？笔者认为，在“九一八”事变发生4个月前，即1931年5月召开的南京国民会议，及此前20年代以来的国民会议运动都值得关注。1931年5月，农会、工会、商会、教育会、自由职业团体等各法团根据职业代表制选举代表，组成国民会议，制定训政时期约法。这意味着国民党为使各民间职业团体能够行使民意代表机构的职能，而将其暂时法制化。实际上，五四运动以来，在没有国会的情况下，中国的民意一直通过各省市国民大会与国民会议运动的方式和结构而集结，南京国民会议召开以后，由于社会政治的需要，这种民意集结的方式和结构一直被沿用下来。 三、民间团体召集国民救国会议的要求 统一分裂的党政是民间社会的要求之一，它们的另一个要求便是设立民意机关，因为政府即便实现统一，但如果没有民意机关，也难以集中全国国民的民意与力量有效地进行抗战。对民意机关设立的要求大体分为两个分支，其一是要求结束训政，实行宪政，召开国民大会的“宪政论民主运动”；其二是要求训政如期实施，但须设立训政时期民意机关的“训政论民主运动”。 促进宪政运动的直接契机是国难会议的召开。国难会议召集案是蔡元培于1931年11月11日在南京国民党四全大会上提出，于12月28日在四届一中全会上通过的。该案的主旨是“在欧美各国，彼此反对的政党在国难当头的时候也都互相团结，一致应对，我们也应吸收党外的优良人才，集中力量”。[24] 各界大部分赞同此主旨，但围绕与会代表的决定方式及会议的职权等问题出现了不同舆论。12月9日的“组织大纲”规定，有关与会代表，除专门学者、全国经济学会、工程学会、全国学生团体、全国实业团体、银行公会、棉丝公会等“推荐”的人选外，还增加农、工、商各界被中央“招聘”的学识渊博、德高望重的人选，不限于国民党员。[25] 但在1932年3月17日正式公布的“组织大纲”中，却规定全体参加代表由政府在全国各界学识渊博、经验丰富、德高望重者中“招聘”。[26] 这一规定抑制了民间团体的参与。结果，被政府招聘为国难会议会员的各界人士对此进行了批评，他们认为代表非民选，无法代表全民。他们还以保障言论、结社自由为前提，提出在国难会议上通过宪政实行案，制定宪法起草委员会组织法，组成起草委员会，起草委员每个党派不得超过三分之一。[27] 值得关注的是，国难会议虽然不是民选的民意机构，但民间社会积极参与其中，将其作为民主化桥头堡的做法，在其后召集国民参政会时也得到了继承。 但是，在会议召开前夕，政府突然宣布议题仅限于探讨御侮、救灾、绥靖问题，各界对此予以强烈反对，被聘会员中有三分之二拒绝参加，特别是宪政论者中的大多数拒绝到会。他们发表宣言称：“我们参加国难会议，是欲开陈所信，消除阻隔多数民众政治合作之路的一党专政党治，实现全民协力的宪政，提出救亡大计，政府对议题的限制，使我们失去与会的理由。”[28] 与此同时，他们加速了独立进行宪政运动的进程。在上海，国难救济会作为“九一八”事变后最早成立的政治研究团体，致力于敦促实行宪政，在其之后还相继成立了民治协会、宪政促进会、民宪期成会等组织；在北平成立了民权大同盟，在天津成立了宪政期成会。[29] 3月24日，天津宪政期成会开会，阐明只有召开由国民普通直接选举产生的全国人民代表大会才有可能解决国内纠纷。[30] 上海市教育界救国联合会4月12日呼吁开放党禁，允许人民享有结成政党的自由，限期终止训政，实现宪政。[23]397 上海《时事新报》将清末立宪运动称为第一次宪政运动，将1932年春要求结束训政、实行宪政的运动称为第二次宪政运动。[29] 1931年12月10日，与南京方面对立的汪精卫提出，“由各民众团体自行‘选出’真正的代表，组织代表会议机关。这是人民与政府之间最好的沟通机关，通过它可以进行合作，一致对外”，要求根据民众团体的选举设立民意机关。[31] 他主张成立的民意机关就是“国民救国会议”，而他的意见正是在国难会议参加代表的决定方式由民间团体“推荐”向中央“招聘”转变时提出来的，因而马上得到了民间的支持。12月24日，孙科也提出要召集“国民代表会”，由各省职业团体选出代表组成，内政与外交的重要事项必须经过其同意，为实现宪政做准备。[32] 因而，处理国难会议、国民救国会议、国民代表会这三种提案的国民党四届一中全会，引起了国民的瞩目，全国各界的建议与请愿也接踵而至，各地民间团体自发组成国民救国会议促成会，向一中全会和国民政府发电，提出召集建议。这种组成促成会、由促成会主动筹备国民救国会议的方式正是对20年代国民会议促成运动的继承。 值得注意的是，国民救国会议江苏促成会无锡分会制定的“国民救国会议组织纲要草案”明确指出国民救国会议的宗旨与目的是“消除纠纷，共阻国难，建立民主政治的基础，除应对国难外，作为日常民意机关，扩大民权，实现自治，实现从训政向宪政转化之目标”。因此，这一组织虽是以国难为契机成立，但国难解除后，还将作为训政时期日常民意机关发挥作用，其组织方法是由各省市人民团体选出的代表组成，其中以下几方面尤其值得关注。 首先，参加代表的选拔并非指名，必须由直接选举产生，摒弃区域选举的形式，采用职业选举的方式，参加选举的团体除农会、工会、商会及实业团体、教育会及大学、自由职业团体以外，还增加了“人民救国团体及其他合法的社会团体”，表明以抗日救国运动力量为基础，要求实现民主政治的抗日救国会实际上成为国民救国会议召集运动的主导力量；其次，采取县级单位通过直接选举推选一名至若干名候选人，在省级单位参加最终选举的方式，职业团体的候选人限定在本职业领域中从业一定时期者（农业10年以上，商工业、教育、自由职业分别5年以上），以防止不法活动者或政客的混入；再次，明确规定国民党及政府的委员可以参加并发言，但不具有表决权。这一点与党政指定的委员也与民间团体推选的代表有同等权限的国民党国难会议的构成有明显差异。[33] 不仅如此，江苏、浙江、福建、安徽、江西民众组织的东南五省民众抗日救国委员会，提议召开“真正的国民会议”，不是由政府指定代表构成，而是在解除党禁的情况下，由通过职业团体自由选举选出的代表组成。[34] 这正是1925年初国民会议运动曾采取的方式。 通过以上论述，我们可以了解到，国民救国会议促成会、抗日救国会及各界职业团体试图在最大限度地保障民间团体参与的原则基础上，自下而上组织民意代表机关，其中各种职业团体相对较为活跃、经济较为发达的东南省份、上海及北平走在了这一运动的前列。孙科要求组织国民代表会的主张在与会代表的选出方式方面实际上与国民救国会议并无大异，但对他的支持却非常有限，要求立即终止训政、实施宪政的也是少数。与之相比，汪精卫提出的召集训政时期民意机关——国民救国会议的主张却得到了广泛的支持，其原因何在？“九一八”事变之前，汪精卫在领导国民党改组同志会与北平扩大会议的同时，一直认可民众运动的参与性，为组织国民会议、建立新政府作出了一定的努力，在民众团体及青年学生中具有相当的影响力，他的提议得到支持的原因与此有关。[35] 由此可见，各界民间团体将成立国民救国会议作为共同的要求，与汪精卫方面彼此呼应的做法已是大势所趋。这种呼应在蒋介石的统治力量最有效地得以贯彻的江苏、浙江、安徽等地集中开展的事实，与改组同志会的地方支部主要集中在东南沿海地区及上海、北平、南京等大城市的情况相一致，[36] 这种一致并非巧合，说明民间社会对改组同志会及汪精卫给予了相当的支持。 四、国民党对训政期国民参政会的摸索 15名支持汪精卫召集国民救国会主张的国民党中央委员，在1931年12月22—28日召开的四届一中全会上将此作为正式议案提出，[37] 孙科等6名中央委员也向一中全会提议召集建国大纲中明确标明的训政时期中央民意机关即国民代表会。[32] 此外，王法勤、顾孟余等14人还联名提出要求建立训政时期民意机关，但并没有明确指出该机关是国民救国会还是国民代表会。提议者阐述的设立训政时期民意机关的理由是：“宪政的实质，是使人民具备运用政治之能力，负有担当政治之责任。此能力与责任养成于训政时期，故而在训政期人民理应有参与政治之机会，应提高政治能力……为人民的参政与政治练习，理应设立民意机关。此为保障国家秩序与社会安宁之路。为中国民主政治之前途，为本党训政之生命，都应在训政期扶植民权。”[38] 对提出以上三案的35名提案人的活动经历稍加考察就会发现，他们都是与南京方面相对立的广东、上海人士，其中有12名在两案、1名在三案上都签了名，说明三案密切相关。由此可见，一中全会关于设立训政时期民意机关的提议主要是由国民党内部与南京方面对立的广东、上海方面主导。追溯到从前，他们又都是国民党改组同志会与北平扩大会议的主要人士。要求设立民意机关的中央委员中的大部分人认为，应将职业代表制作为训政时期民意机关的代表选举方式。赵丕廉、傅汝霖指出，“民众的福利往往以职业为特征，故选举方法亦应采取职业代表制”。[39]除此之外，何香凝提出设立人民监政委员会案，建议国民党、各党各派、无党派、各省市县士、农、工、商、妇女、军人自选代表，组成人民监政委员会，监督政府。[40] 另外，分别有11名和10名中央委员提出在六个月内筹备国民大会案与一年之内实行宪政案。值得注意的是，他们提出的尽快结束训政、实行宪政的理由与前面提及的设立训政时期民意代表机关的理由没有明显区别。他们认为：“政党也好，职业团体也好，如果人民不能自由组织团体，那么民权不过是私人权利，人民政权也便没有任何意义，因此组织团体是民权发达之要谛……训政已开始五年，而至今尚无一县实现自治。现在已是无法再坐等的危急时刻，政府要想恢复人民的信任，抗日救国，就应尽快召集国民大会，提前实行宪政。”[41] 这里提到的提前终止训政的核心内容，是要终止以党治为理由禁止人民自由结社的做法。他们认为如果解除这种限制，就以恢复人民对政府的信任，实现合作，并可以集结抗日救国力量。 在一中全会的最后一天，即12月28日，全会通过对以上提案的合并审议，决定先在六个月之内召集国难会议，有关召集国民救国会议的提议遵从常务委员会的决定，表决并通过了立法、监察委员民选案。至此，国民党中央正式宣布，在训政期也“有必要依据建国大纲组织国民参与政治机关”。[42] 在1932年4月召开的国难会议上，突破了议题限制范围，大多数代表提出了改革政治制度案，包括召开国民大会与实行宪政案、设立训政时期民意机关案等。经过御侮审查委员会的合并审理，最终决定设立训政时期中央民意代表机关，其名称为国民代表会，赋予其决定预算决算、国债发行及签署重要条约等权限；由各大城市职业团体、海外华侨、各省区人民选举的代表300余人组成。[43] 这些提案中除职业代表外，又增加了区域代表，与前面提到的要求完全由职业代表组成民意机关的提案不尽相同。之所以实行在大城市采取职业代表制，而在包括农村地区的省区采取区域代表制的二元化做法，其原因主要是，尽管职业代表制可以反映大城市的民意，但却无法充分反映职业团体不发达的省区地方的民意，所以感到有必要对其予以完善。由于提出这一提案的杨端六在1920年曾提出根据职业代表制召集国民会议的主张，[7]190,193 可见训政时期国民代表会议也可以说是20年代国民会议的延续。 就这样，名称从国民救国会议改为国民代表会的训政时期中央民意机关，通过在5月初举行的国民党中央常务会议的再次讨论，正式命名为国民参政会。改名的原因主要是因为在没有实现地方自治的情况下，“国民代表会”这一名称与事实不符，而“国民参政会”这一说法含有训政时期人民参与中央政事、培养民权的意义。[44] 当时，还推举了顾孟余、叶楚伧等8位人士担任国民参政会组织法起草委员。部分委员在讨论中，认为应使国民参政会的职权相当于宪政国家的下院，赋予其弹劾权。[45] 9月末，在中央常务会议上，蒋介石和汪精卫都赞成早日召集国民参政会，只不过提醒不要使其职权与立法、监察院冲突。当时讨论的内容是根据职业团体的推选与政府的招聘组成，每年开2至3次会，赋予其对外交、财政的审议权和对政府诸般问题的建议权，由于仍处于训政时期，最后决定权归国民党中执委所有。[46] 如上所述，以中央常务会议的讨论为基础，1932年12月召开的四届三中全会决定，1933年内召集国民参政会，完成训政，1935年3月召开国民大会，实施宪政。[47] 之后中常会与立法院开始制定国民参政会组织法，当时争议的焦点主要集中在代表选举方法和职权问题上。虽然有人提出半数民选、半数招聘的主张，但遭到其他人反对，认为作为民意机关，应该大多数民选，少数招聘。最后经讨论决定在总共160名代表中，150名民选，10名招聘，具体名额分配是：由各省市职业团体推选130名，由蒙古、西藏、华侨推选20名； 具有选举权的职业团体有农会（包括渔会）、工会、商会及实业团体、教育会（包括大学）、自由职业团体；职权主要有预算案、宣战与讲和案以及其他重要国际事项的审议权、法律案的提出权、对政治措施提出建议或要求说明权、接受人民请愿权等，其中前两项权限规定政府必须依法实行；会议每年3月与10月召开，为期1个月，如有必要可以延长或另行召开临时会议；对任期一年的参政员，按照国会议员的标准赋予其免责特权与不逮捕特权。[48] 从组织法看，国民参政会的性质是“按照训政约法的精神与国民党的中央民意机关设立决议”，“为广泛收集训政时期全国国民的公意”而组织的训政时期民意机关。 上述组织法与选举法于1933年2月23日在国民党中常会获得通过，3月2日由立法院公布。但由于3月30日行政院长汪精卫突然要求早日终止训政，提前召开国民大会，立法院长孙科也要求为抗日提前实施宪政，国民大会的召开被作为紧急政治议题提上了议事日程。他们均认为，如果国民大会能提前召开，那么具有过渡期咨询机关性质的国民参政会也就没有召开的必要。[49—50] 由于讨论的重点转向了宪政，尽管国民参政会组织法与选举法已公布，但未能实行。 立法院宪法起草委员会1933年6月拟订的宪法草案稿经过数次修订，于1934年12月在国民党四届五中全会上作为中华民国宪法草案予以通过，规定大会的召开时间由国民党五全大会决定。[47]247 但是1935年11月召开的五全大会重新阐释了建国大纲的宪政实施途径，决定召开“宪政开始期国民代表会”，延期召开“宪政期国民大会”。根据建国大纲的规定，即使在训政时期，也可以在成立自治政府的县各选一名代表组成代表会，参与中央政事，在宪政时期国民大会之前，设立名为国民代表会的中央民意机关。[51] 在五全大会上，以此规定为基础，重新阐释为在训政时期与宪政时期之间有“宪政开始期”，必须经过这一时期，才能召开国民大会，颁布宪法，并将宪政开始期定为4年，决定了这一时期应该实施的措施，主要内容是：设立乡民大会—县参议会—省参议会，推选乡长—县长—省长，完成地方自治，按照孙文规定的国民会议代表选举方法选举国民代表，召开国民代表会，修改训政时期约法，将其作为“宪政开始期约法”。[47]304—309 这里所规定的国民会议代表选举，即依照职业代表制组织国民代表会的方法取代了先前的训政时期国民代表会或国民救国会。但是，此宪政开始期国民代表会的职权比训政时期民意机关的职权还要小。曾经赋予国民参政会的预算案审议权被取消，只保留了听取政府施政方针与施政情况的报告、提出建议、向中央监政会议提出政府弹劾案的权限。尽管增加了弹劾权这一前所未有的权限，但总统与五院院长是由国民党中央委员组成的中央监政会议推选的，所以弹劾权基本上处于有名无实状态，对约法的修改也自然由国民党全国代表大会进行。可以说，宪政开始期的主要施政内容实际上与训政时期别无二致。另外，也没有取消党禁的决定。因此，这一新制定的宪政开始期不过是训政时期延长的另一种表达方式而已。 五、国民大会的流产与抗战时期国民参政会的召集 通过以上论述可以看出，不论是“训政期国民参政会”还是“宪政开始期国民代表会”，在依照职业代表制推选与会代表这一点上是一致的。与其相比，“宪政期国民大会”则是依照建国大纲，实行从各县选出一名代表的区域代表制，但1936年5月与“五五宪章”一起颁布的国民大会选举法则部分采纳了职业代表制，其缘由是我们需要探讨的。 1934年3月，立法院起草的宪草草稿一经发表，就遭到了各界人士的批评，其中代表选举方法成了争论焦点之一。草稿中主张根据建国大纲的规定，采用每个县由县民直选一名代表的区域代表制，因为建国大纲一直被视为任何条款都不能更改的建国基本法。但各界人士则认为应该采用职业代表制，认为其符合时代潮流，可以弥补区域代表制的偏颇，在欧洲各国新宪法中采用该制度的做法体现了新的趋势，1931年5月南京国民会议和宪草草稿的立法委员选举规定中也都采用了职业代表制，那么国民代表选举就没有理由不采用这一制度。[52] 也有人提出职业代表制与区域代表制并行、互补的主张。[53] 对职业代表制持批判立场的人士认为，在产业不发达的中国，职业团体多集中于大城市，且并不完备或受到有产者的操纵，实行职业代表制反而会与全民政治相背离。他们也承认，从各县推选一名代表的区域代表制无法很好地代表民意，因为各县的人数多则一百万，少则一两万，甚至还有的县只有一两千人，相差非常悬殊。但他们认为，如果按人口比例进行调整的话就可以解决这一问题。[54] 各界人士的批评意见在“五五宪草”中被采纳，宪草规定各县选举一名国民代表，人口每超过50万人增加一个名额；国民大会选举法则规定实行区域选举与职业选举并行的方法，具体名额分配为：区域选举650名，职业选举380名，特种选举150名；虽然区域选举比重较大， 但同时采纳职业选举的做法在相当程度上是对舆论的反映。两种选举并行是建国大纲中没有的新方法，其采纳不能不认为是重大的变化。宪法起草委员会采纳此类舆论与立法院长孙科的构想有关，他在1932年4月国难会议后提交的抗日救国纲领中，已经提出了召开区域代表制与职业代表制并行的“宪政期国民代表大会”的主张。这种职业代表制原理在当时的中国社会现实中也得到了应用。在内战废止大同盟、上海抗日救国大同盟以及1935年“一二九”运动后重新活跃起来的各地抗日救国会及全国救国会联合会的成立过程中，职业代表制的原理都得到了应用。救国会就是由各民间职业团体联合构成，其领导者也基本上是各职业团体的领导者。[55—56] 有关设立民意机关应采取职业代表制的言论反映了当时的现实，并在某种程度上得到了体现，区域代表制与职业代表制并行的国民大会选举法已经被接受。在依照此选举法开展的国民大会代表选举进行到相当程度的情况下，“七七”事变爆发，国民大会只好延期，国民参政会取而代之，作为抗战时期的民意机构而存在。 1938年3月，国民参政会根据国民党临时全国代表大会的决定得以召开。当时国民代表的选举已经进行了80％，也有人主张召开国民大会，但国民党在对汪精卫等36人联名提出的《国民参政会组织法案》进行讨论后，决定仍召开国民参政会。此时参政员的推选方法成了关键问题。办法之一是由此次选出的国民大会代表担任参政员，因为只有国民选举的代表才能代表民意。当时，在尚未进行的余下的20％的选举中，候补人已经被选定，中央只要指定即可。[57]246—247 但是，汪精卫认为，国民参政会不是宪政期国民大会那种纯粹的民意代表机关，而是为了抗战胜利，在非常时期集中全国力量，采纳全国的意见，“以利国策的决定和推行的民意机关”，因而否定了这一提议。[57]239—253 最后经过讨论，决定用政府在职业团体中招聘有力人士的方式取代由各职业团体选举的方式。根据国民参政会组织法规定，参政员人选由各省市公私机关及团体内、各重要文化团体及经济团体内从业三年以上德高望重人士中分别选举88名和50名，由蒙古、西藏、华侨中选举12名组成；先由各省市党政联席会议与国防最高会议推选2倍的候补人，然后由国民党中执委决定。[58] 该组织法公布后，各界认为只有增加文化团体与经济团体的比重才能充分反映民意，要求增加名额。这一要求得到了采纳，6月21日重新修改组织法，将文化经济团体的50个名额增加到100个。更值得注意的是，1940年12月再次修改组织法，将原来从各省市公私机关及团体从业者中招聘88人的方式改为通过选举产生，大大提高了代表性与民主性。就这样，抗战时期国民参政会的组织法逐渐接近于依照职业代表制选举方式推选代表的1933年训政时期国民参政会组织法。 六、结论 “九一八”事变后，随着各界民间团体要求民主与抗日并行的民族民主运动形态的发展，民主运动具体分为“宪政论民主运动”与“训政论民主运动”。两者互相促进，掀起了30年代的民意机关设立运动。当时，依照职业代表制方式而形成的民间团体国民救国会议运动主导了训政论民主运动。它继承了20年代的国民会议运动与1931年的国民救国会议运动，历经1933年训政时期国民参政会组织法，发展为1938年抗战时期国民参政会。因此，国民参政会的诞生过程可以看作是职业代表制的持续与变化，甚至连宪政期国民大会都一改原来建国大纲规定的根据区域代表制进行选举的方式，1936年的“五五宪草”部分采纳了职业代表制。 1933年国民参政会未能召开的原因可以理解为国民党中央在民间社会的训政论与宪政论之间没有明确自己的立场，产生了动摇。不论是由于内战，还是由于日本的侵略，实际上当时的政局与战时相同，可以说是处于军政时期，如果能够冷静地正视当时的政治军事条件，正视占人口绝大多数的农民大众的政治文化条件，就不会否认或低估当时训政论民主运动所具有的意义。如果过于偏重训政论的形式，忽略民意机关设立的实质，就很难正确地理解民国政治史。 在建国大纲中也曾有设立训政时期国民代表会、保障加强民权的内容，并不是说只有行使这一民意机关作为最高权力机关的职权才符合民主的原理，通过设立民意机关而实施训政的训政论民主运动的历史意义就在于此。因此，国民党中执委行使最高权力机关职权这一条件，不能成为体现“训政论民主运动”成果的1933年训政时期民意代表机关——国民参政会对民主的尝试得不到正当评价的理由。实际上，1938年宪政期国民参政会不也同样是在由国民党中执委行使最高权力机关职权的训政情况下召集的吗？ 宪政论者认为，当初以1935年实施宪政，即组织国民大会为前提而将要组织的1933年的国民参政会不过是为期两年的训政时期民意机关，因而轻视其意义，继而索性开展了要求提前召开国民大会的宪政运动，但最终没能如愿，只好组织国民参政会，进行抗战。因此，从国民参政会的前后脉络来看，与宪政期国民大会相比，国民参政会似乎在民主发展过程中发挥了更为重要的作用。历史学家陶希圣阐述说，尽管作为训政时期民意代表机关的国民代表会是国民党中央政治会议统制下的机关，与民权主义相去甚远，但在指出民权主义出路这点上具有一定的意义。他认为，继承国民代表会的国民参政会的构想本身就是经历了多次的论争与探讨后才出现的，能否向真正的民权主义迈进取决于国民是否以此为基础不断地努力。[59] 在学术界，训政时期国民参政会之所以没有像抗战时期国民参政会那样得到关注，主要是因为它没有实际召开。但只有这种尝试的前史，在其后的本史才能以此为基础而更为完善。当时批判训政体制，要求立即实施宪政的宪政论者认为，与其通过多党间的竞争实现政权交替，还不如像美、英、法的战时举国一致内阁那样，为一致对外而采取多党合作这一宪政政治的模式更可取。“九一八”事变后，各界纷纷要求超越党派，广泛聚集人才，建立“国防政府”或“国难政府”，其实不过是名称不同，实际上都是依据这一主张，与“联合政府”并无二致。因而，用如今明确区分在朝与在野、认为政党间的政权交替理所当然的宪政论政党政治观来看待30年代的史实，将当时的训政论与宪政论完全割裂开来，用二分法将二者对立起来进行理解的方法，很难被认为是历史主义的理解方法。 收稿日期：2005—08—03 【参考文献】 [1] 吴永芳．国民参政会之研究．台湾政治大学硕士论文，1983. 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