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摘要:战后初期英国工党政府的福利国家建设,在某些方面改变了英国资本主义的面貌,是工业革命以来对资本主义社会进行的一次大调整。尽管工党在执政6年后便疲惫地下台,但已经为战后的共识政治打下了牢固的现实基础。 关键词:英国;工党政府;福利国家 第二次世界大战结束后,上台执政的英国工党,为了实现自己的政治抱负,实施了一系列具有民主社会主义特色的社会政策,建立起一个较为发达的“从摇篮到坟墓”的社会福利制度。工党的福利国家建设发展了国民经济,改善了人民的生活,促进了社会的稳定。但是,福利国家是在特定的历史条件下展现的,随着时间的推移,有些措施已经不能适应英国社会发展的需要。客观地分析战后初期英国工党福利国家建设的得失,对于我国当前社会保障制度的改革与完善具有一定的现实意义。 一、缔造福利国家 关于福利国家产生的动力,学术界有两种不同的观点。一种观点强调它是意识形态的产物,认为福利国家促进社会公正,是人类社会的一大进步,代表着一种社会理想。另一种观点强调客观的经济社会基础,认为所有国家,无论其意识形态如何,都产生了类似的工业结构,福利国家发展的主要决定力量是工业化。第二次世界大战后英国进入福利国家建设的新阶段,其中一个很重要的原因就是,代表着当时社会价值观念基本取向的工党在大选中的胜利,工党的上台执政为实现社会改革的理想提供了政治条件。所以,一般认为,英国的“福利国家”创始于第二次世界大战后工党执政时期,具体说来应该以工党艾德礼政府于1948年7月4日全面实施国民保险等社会福利法案为标志。 英国一些保守主义历史学家指出,福利国家是自由党人士贝弗里奇设想出来并强加于工党的,这是不符合历史实际的。工党早在贝弗里奇报告发表之前,就公开宣布它全心全意地支持实行一项全面的社会保险计划。在1942年的工党大会上,根据詹姆斯·格里菲思的建议,工党发出了如下呼吁:1·实行全面的社会保险计划;2·不管遇到何种意外事故,用现金的形式为受害者提供社会保障;3·通过一项家庭津贴计划,从国库中拨款补助所有的儿童;4·实行国民医疗保健制度,使人们有权享受各种医疗和护理〔1〕(P25)。由于丘吉尔战时联合政府对待贝弗里奇报告的态度比较消极,1944年工党议员批评政府对福利问题的重视不够。1945年大选前后,工党承诺要实行深刻的社会改革计划。尽管人们可以断定,如果保守党在1945年大选中获胜,社会福利方面也会取得某些进展,但是进展的程度有多大就很难说了。 工党是一个较为特殊的英国政党,它一方面是寻求政治权力的党;另一方面却不是仅仅为自身的缘故寻求这种权力,它必须将这种权力的获得与工人阶级的利益结合起来。虽然工党的斗争并未超越资本主义制度所允许的改良范畴,它却把工人运动中各种形式的斗争在政治的高度上统一了起来,并在自己的发展过程中,逐步满足了工人阶级的大部分政治与经济要求。可以说,工党的历史就是20世纪上半叶英国工人阶级斗争的历史,而这种斗争基本上是围绕着增加工人福利,推动福利国家的建立而进行的。有的学者,如哈里·埃克斯坦承认工党在建立福利国家的最后阶段起了作用,但否认工党在1940年前对福利国家有过任何贡献,最多也只是中途加入了进去。甚至一些著名的工党史学家,如乔·柯尔,在他关于工党历史的研究中也很少涉及到工党对社会政策的态度。另一位工党史专家亨利·佩林也同样在很大程度上把自己的工作局限于工党权力组织结构的研究上,很少将劳工争取自己权力的斗争与社会政策的变化联系起来进行考察。莫里斯·布鲁斯在关于英国福利国家的教科书中,关于前期工党对社会福利的贡献也很少提及〔2〕(P6-7)。当然,工党在早期阶段对福利国家的概念是不明确的,资产阶级学者和政治家对福利国家的理论发展所做的贡献远远超过了工党。然而,工党成立的宗旨和它为工人处境而斗争的基本目标却不仅使它很快从其对手的手中接过了福利国家的旗帜,而且比提出福利国家理论的人们更为坚决地向着这个目标迈进。无论如何,人们无法否认这样一个事实,即没有工党的奋斗,现代英国福利制度的基本结构完全可能是另一种形态。 早在艾德礼工党政府上台之前,英国社会福利事业的发展已经具有一定的规模。因此,在第二次世界大战结束之际被汹涌澎湃的社会改革浪潮推上历史舞台的工党政府,它要完成的历史使命似乎并不困难,那就是在以往社会政策的基础上,按照贝弗里奇报告所提供的蓝图,建立起一套完整的、包括所有社会服务项目并由国家统一管理的社会保障制度,最终将福利国家由理想变为现实。工党不负众望,在几年之内便完成了这一使命,并将这一具有历史意义的社会变革过程永远与工党政府联系到一起。 按照英国学者阿瑟·马威克的意见,福利国家的含义是,中央政府和地方当局共同承担主要职责,通过总的纲要和服务措施解决使公民苦恼的所有的各类社会问题。这些问题包括在充分就业基础上解决公民的社会保障、医疗服务、住房和教育〔3〕(P43)。工党艾德礼政府的福利国家建设基本上包括了上述内容。1948年7月4日,艾德礼首相通过电台向全国宣布:“四项立法———国民保险法、工业伤害法、国民补助法、国民医疗保健法明天将开始生效,———这些立法是社会保障的主体……这些社会服务将是广泛的,每一个公民都可以享受到,每一个家庭成员都将由此获得保障”〔4〕(P117)。这四项立法加上其他有关政策法令,使英国成为当时资本主义世界拥有最完备社会保障法典的国家。英国福利国家建设中最重要的两项立法是国民保险法和国民医疗保健法。国民保险法规定:凡受完中等教育已经就业而又未达到领取养老金年龄的公民,都必须参加国民保险,缴纳保险金。参加了保险的人在失业、患病、伤残及因其他意外事故而丧失生活来源时,有权享受社会保障,领取有关的津贴或救济。后来国民救济法又对此进行了补充,规定凡无收入或收入太低,没有缴纳保险金者,也可以领取国民救济金,使这些人的生活能达到国家规定的最低标准。国民医疗保健法是英国医疗制度的一大改革,该法案对全国医院实行国有化,对全体国民实行免费医疗。这不仅包括工人、职员,也包括农民。还包括在英国居住一年以上的外籍人,其医疗费用均由国家负担。凡有工作的劳动者,每人每月均须缴纳一定的医疗保险费,劳动者包括其亲属在内都可以享受国家统一规定的免费医疗待遇。一位妇女后来回忆说,她的孩子是1948年7月4日午夜前不久出生的,第二天上午她接到了医生的账单,并且被告知:如果这个孩子晚15分钟出生,这一切将是免费的〔5〕(P81)。难怪很多人认为,工党政府的福利国家建设是一场“和平的社会革命”。 英国福利国家的特点是高度的国家干预和高度的统一性,这在国民保险法中得到了充分体现。早在1911年英国就颁布了国民保险法,但当时的国民保险只涉及到失业保险和医疗保险两个项目,而且覆盖的行业和人数有限,实际上是局部的社会保险。1946年再度颁布的国民保险法,建立了涵括劳动及生活风险各方面的制度。当今世界上较为常用的概念是社会保险,使用国民保险概念的只有英国及英联邦的一些国家,这是因为其制度上存在明显不同于其他大多数国家的特点: 第一,国民保险是由政府直接经办的社会保险。1946年建立国民保险制度时,就在中央政府设立了年金和国民保险部,当时国民保险与国民救助是分开运作的,因为战后的社会救助工作量很大,需要独立的部门运作。世界上许多建立社会保险制度的国家,一般都由独立的非营利机构经办,其中有的甚至是协会性质的机构,政府部门一般不直接经办保险,而只是提供行政方面的指导。英国由政府部门直接经办保险,体现着国家在这个领域干预的深化。 第二,国民保险体现着高度的统一,不论行业及地方区别,都服从于一个统一的制度。世界上许多国家的社会保险在制度上很分散,有的形成中央政府与地方政府的分权关系,这在一些联邦制国家很突出;有的则出现不同行业之间的制度差别,例如在法国至今仍然存在着几十个行业不同的社会保险制度;有的则出现社会保险各个项目例如养老与失业、工伤等分别运作的情况,而英国的国民保险将这些项目都置于一个统一的制度之中. 二、福利国家的影响 战后初期工党政府颁布的社会保障立法标志着英国福利国家的建成,但在艾德礼宣布各项立法生效的时候,还没有人正式用“福利国家”一词来称呼新制度。直到两年以后,艾德礼才开始称这种新的制度为“福利国家”。所以有的西方学者认为从1948年7月4日开始“福利国家”这个词就被广泛使用〔6〕(P5),是不很确切的。 从19世纪晚期开始,英国的学者和政治家就频频使用“福利”这个词。贝弗里奇本人不喜欢“福利国家”这个提法,因为他认为这里隐含着“没有责任的权利”。在战前的英国,第一次使用“福利国家”这个词的是牛津大学国际关系史教授阿尔弗雷德·齐默恩,他把当时世界上的民主国家,如英国、英联邦国家、美国和其他西方国家称为“福利国家”,以与强权国家相对照。在这种“强权国家”中,国家或政府成为一种目标而人民大众只是充当从属的工具。“福利国家”这个术语不久就被经济学家乔治·舒斯特使用,他在1937年关于英美关系的演讲中说:“削弱独裁者们在‘强权’国家中影响的最好办法,是我所说的‘福利’国家将表明它们本身能为它们的人民产生福利”。1941年,“福利国家”一词又被英国大主教威廉姆·坦普尔在同样的意义上使用。他写道:“代替强权国家见解的方法是我们被引导到福利国家上面去”〔4〕(P117)。但此后这一术语长期无人使用,直到1948年美国的杜鲁门总统在国会推动社会改革时,共和党人攻击该计划是要把美国变为“福利国家”,意为使大多数人民吃救济的国家。共和党对“福利国家”的批评浪潮在1949年秋纽约州的参议员补缺选举中达到了高峰。共和党候选人约翰·福斯特·杜勒斯把批评“福利国家”作为竞选的主要内容,而最后击败杜勒斯的民主党候选人赫伯特·莱曼对这种指责并不介意。民主党的报刊用英国医疗保健制度的例子来对付反对派特别是美国医疗协会对杜鲁门政府医疗改革的攻击,后者试图把英国医疗保健制度中对医生的待遇说成是苛刻的,并指责美国医疗改革的某些条款像英国的国民医疗保健法。于是,一个出人意外的结果是,“福利国家”一词在美国变得家喻户晓,并与英国的改革联系起来。 与此同时,“福利国家”这个术语开始向英国反向输出,但在使用时是含有贬义的。1949年7月,保守党议员奥利佛·利特尔顿在议会辩论中使用了这个词。他警告说,人民拥有这样一个“福利国家”———充分就业、定量配给和目前的财政政策,只能维持很短的一个时期。工党政府外交大臣贝文在反驳时说:“从人们所说的福利国家和社会服务的观点来说,我请求议会不要把这件事情扯到政党之间文字斗争的游戏上去……所谓的福利国家现在到处都在发展。美国在很大程度上与英国同样是福利国家,只是形式不同罢了”〔4〕(P118)。从此以后,“福利国家”的说法在英国不胫而走,并在很短的时间内完全变成了一个褒义的术语。当然,“福利国家”这个术语就作为一件自我庆贺的事被工党接受了。1950年,艾德礼首相在给补缺选举中获胜的工党候选人的鼓励信中,以自豪的心情说:在我的第一个任期内,“福利国家”的基础已经奠定〔4〕(P118)。于是,“福利国家”一词与一种具体的制度联系了起来,并由此成为发达的现代社会的标志。 “福利国家”并不是简单地指一种范围狭窄的社会服务,而是指一个这样的社会:人们期望政府提供广泛的经济和社会服务,这种服务影响着它的公民的福利。由于福利国家的建成,所有的公民都将获得“从摇篮到坟墓”的保障以应付各种不测事件。英国被称为“现代福利国家的旗帜”〔7〕(P204),它是西方大国中第一个进行福利国家试验的国家。作为现代资本主义重要内容的社会保障制度,在第二次世界大战后首先出现于英国,继而才在大多数西欧国家中逐步建立和完善起来。 英国在福利国家建设方面的率先行动,不仅引起了有关理论的更新,而且在推动欧洲各国积极发展社会保障事业方面起着很大作用,并促进了战后欧洲社会保障的大发展。如法国在1945年10月公布了《有关社会保障组织总统令》,进而完全统一了战前社会保障的所有立法,向着把全体国民作为对象的综合性一元化社会保障体系进军。瑞典在1946年彻底修改了“劳动工伤保险”,1947年重新制定了《国民健康保险法》。西德也在1951年制定了“有关社会保障领域恢复自治及各种法规”的计划。1949年,实施社会保障制度的国家已增至58个〔8〕(P6)。 英国在福利国家理论方面的创建也走在了世界各国的前列,其中贝弗里奇和凯恩斯就是为福利国家的形成奠定了基础的两位重要的思想家。但是在战后初期,使福利国家获得独一无二的国际声誉的却是工党的民主社会主义理想。贝弗里奇等人认为,市场是确保个人原创精神的最好实践机制,因此也是确保政治自由、经济效率和社会正义的最好实践机制。但市场的缺陷也是明显的,因此需要一定程度的国家干预。而对民主社会主义者来说,国家干预并不只是市场失灵的一个校正因素,而且是管理一个更为平等更为公正的社会的手段。不加调节的市场在经济上是没有效率的,从社会角度看是不公正的。因此,他们力图利用民主的手段把现存的资本主义社会改造为一个社会主义社会。在这个社会里,通过为了公共的利益而利用现有的资源,生产会是有效的;在这个社会里,政府将通过把经济权力加以平等化而保证所有人的政治自由。福利国家给每个人都提供了一种保障和一系列的服务,这些保障和服务在以前是富人的特权。利用国家扩大了的权力来促进经济增长和社会正义,是民主社会主义者和工党义不容辞的责任。 1945年—1951年工党艾德礼政府的福利国家建设,是现代英国经历的一场意义最为重大的历史性变革。它不仅奠定了以后30年共识政治的基础,而且也确定了英国人迄今为止的基本生活方式。福利国家的建立,标志着战后英国社会的一大进步。首先,它缩小了贫富差距,维护了社会的稳定。福利措施是通过对不同收入阶层实行有差别的税收实现的,这在一定程度上缓和了不同利益集团之间的矛盾,是战后英国得以稳定发展的一个不可或缺的重要因素。其次,在一定程度上扩大了公民个人的自由。社会保障制度具有普遍性,几乎惠及所有的公民。从生到死的保障增强了社会中下阶层对失业、疾病等风险的抵御能力,有助于将个人从僵化的制度中解放出来,从而扩大了公民个人自我设计、自我选择的自由。可以说,“福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰”〔9〕(P11)。第三,体现了团结互助的精神。福利国家的特点就是把财富从就业者方面向正在成长的一代和老的一代再分配,从高收入者向低收入者再分配,从强者向弱者再分配。尽管这种帮助是以国家立法的形式出现的,但它至少也体现了一种强制的团结。 同任何事物一样,福利国家在发展过程中也在不断积累并暴露其负面作用。大致说来,从1945年到1956年,人们对刚刚建立起来的福利国家制度充满期望,没有什么不同意见。此后,福利国家逐渐产生了国家开支大、企业竞争力降低和整个社会缺乏活力等诸多问题。还在60年代,艾德礼就开始反思工党在战后建立的“福利国家”的后果。在艾德礼最后一次生病期间,去看望他的一个人说:“克莱姆,你办的两件事将永远留在人们的记忆里,这就是印度的独立和国民保健法”。艾德礼思索片刻后说:“第一件事会留在人们记忆中,我猜想是这样的。第二件呢?当时看来还不错,但是我低估了民众的私心”〔10〕(P316)。“国民保健法”是工党福利国家建设的核心内容,从艾德礼的话中可以看出,对于他和他的政府所缔造的福利国家,已经没有了当年的那种骄傲的心情。 国家应该担负社会保障和促进人民福利的任务,然而社会福利的范围不应超越社会发展水平, 否则本来有益的政策却会带来负面作用。可是在战后最初的几年里,没有多少人会有如此理性的认识。况且英国福利国家的原则———向所有人提供最大限度的社会福利而不是中等福利,始终是难以实现的。然而福利国家的这种理想与现实的矛盾在工党执政的紧缩时期,并没有引起人们的注意,只是到了相对富裕的时期,这个问题才得到认真地研究〔11〕(P350)。 客观而论,艾德礼政府执政时期正是英国战后异常艰难的岁月。工党政府采取了迅速的行动,在短短的几年里就完善了社会福利方面的立法,使英国得以渡过战后最困难的时期,并逐步走上了繁荣之路。因此,对于这届工党政府在福利国家建设方面所提出的批评,我们应当在承认它所取得的成就的前提下,考虑这些批评的合理性。费孝通先生把20世纪40年代和80年代两次访问英国的感想作了对比,对工党政府创建福利国家的努力给予了肯定。他说,当初“对工党新政的期望,没有成为历史事实。可是他们在战后所开创的种种社会福利,在这几十年却已融入了英国的传统”〔12〕(P372)。 参考文献: 〔1〕[英]阿伦·斯克德,克利斯·库克.战后英国政治史〔M〕.北京:世界知识出版社,1985. 〔2〕陈晓律.英国福利制度的由来与发展〔M〕.南京:南京大学出版社,1996. 〔3〕[英]阿瑟·马威克.一九四五年以来的英国社会〔M〕.北京:商务印书馆,1992. 〔4〕Henry Pelling.The Labour 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