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党的十八大提出全面推进依法治国,对我国当前的发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。依法行政是依法治国的重要组成部分,全面推进依法治国,对行政执法提出了新要求,其中当然包括文物行政执法。笔者作为一名基层文物行政执法人员,想就当前文物行政执法工作的特点谈几点体会,并对提高文物行政执法工作质量的方法做一尝试性探讨。 文物行政执法的特点 作为行政执法类型之一的文物行政执法,除了行政执法的共性,也具有自身的个性,主要包括: 一是调查取证的时效性。城市发展过程中因工程建设而导致地下古遗址、古墓葬被破坏的案件占有较大的比例,这类案件一般事发突然,破坏力强,相关证据(如出土文物、被毁墓葬、残留文化遗迹等)也会随着工程的进一步建设而遭到破坏,甚至灭失。调查此类案件,执法人员能否第一时间赶赴案发现场,直接影响着能否有效取证。稍晚一步,就可能面临证据灭失导致调查难以进行,若能及时赶到现场,就有机会充分收集证据,并及时制止违法行为,使文物免遭进一步破坏。 二是案件性质的复杂性。文物行政违法行为通常是复杂而多变的,有单一的行政违法行为,也有从行政违法行为转变为刑事犯罪行为,还有行政违法行为和刑事犯罪行为共同发生的。例如:建设过程中挖毁古墓葬后文物遭哄抢的案件,就涉及到发现文物隐匿不报的行政责任与盗窃、哄抢、私分或者非法侵占国有文物的刑事责任;在非法买卖文物案件中,就有非法买卖国有文物的行政责任与倒卖国家禁止经营的文物的刑事责任。当同一案件中存在不同性质的违法行为时,案件复杂性大为增加,要准确认定和区分违法相对人、违法事实、证据资料,并依法做出处罚。 三是责令改正的艰巨性。文物行政部门没有强制执法权,法律规定当事人拒不履行处罚义务时,可申请法院强制执行。但在具体的执法实践中,这一规定对于罚款的强制执行比较有效,而对违建处以的“责令改正”罚则显得力不从心。一些所谓重点项目、民生工程中的违法建设,面对文物行政部门的改正要求,采取消极对抗的态度,能推则推,能躲则躲,甚至对执法人员不予理睬,拒之门外,致使“责令改正”处罚的执行陷于困境。 提高文物行政执法质量的几点建议 一是深入宣传教育,提高公众文物保护意识。文物保护不仅是各级政府的法定职责,更应成为全社会的共同义务,要使公众牢固树立文物安全意识,就必须从宣传教育入手,作为文物执法部门,更应坚持文物安全宣传教育工作不放松。一方面是直接宣传教育。定期深入到各文物保护单位、遗址和文物密集区范围内的乡村、街道和社区,向当地群众面对面进行文物法制宣传,把宣传工作延伸到基层、延伸到公众,有效利用各项活动进行普法宣传。西安市文物局在钟楼举办的“庆国庆征集、追缴文物展”活动中,改变了传统描述文物特征的宣传方法,重点介绍和剖析了与参展文物有关的行政违法案件,并对处罚所依据的法律法规进行了说明,使广大群众在欣赏文物的同时也了解到文物保护法的知识,达到了很好的宣传教育效果。另一方面是要重视间接宣传教育。文物行政部门的日常执法工作,本身也是一种宣传教育工作,可以利用日常安全巡查、勘查涉案现场、检查文物市场等机会对当事人或相关人员进行法制教育,长此以往,不仅可以提高社会公众的文物保护意识,也使他们了解到文物保护的方法和渠道,以及文物行政部门职能。据统计,文物行政违法案件有70%源于群众举报。由此可见,深入开展文物安全宣传教育对做好文物保护工作十分重要。 二是接案反应迅速,为调查取证打好基础。上文所述,文物行政执法工作具有很强的时效性,这就要求文物行政部门在接到案件信息后必须反应迅速,有效开展保护工作。笔者所在的文物行政执法单位规定所有执法人员手机确保24小时畅通,不得关机,不得拒接电话,做到一有情况,随叫随到,如无特殊原因必须在两小时内赶到案发现场开展执法工作。多年实践证明,这一规定在确保文物安全、及时收集证据等执法关键环节上发挥了十分重要的作用。比如,某年中秋节期间,群众举报反映某建设工地施工时挖出古墓葬,执法人员立即停止休假,迅速集合,在违法分子即将把出土的宋代青白瓷薰炉、粉盒、定窑粉盒等珍贵文物转移前及时赶到现场,将涉案文物全部追缴,并为案件的顺利办理打下了很好的基础。再比如,某年冬,群众举报某工地挖出墓葬后继续施工,正在30公里外执法的工作人员立即调整部署,派出调查小组赶赴现场,因反应速度快,措施得力,及时追回了已被挖毁并运出工地的明代石棺,协助顺利破案。 三是明确法律权限,严格履行执法程序和义务。文物行政部门应该严格按照《行政处罚法》《行政强制法》《文物保护法》《文物保护法实施条例》的规定,定准行政职责这个“原点”,划定行政权力这一“边界”,明确文物行政执法权限。执法人员应梳理并细化执法程序的各个环节,确保执法项目不遗漏,顺序不颠倒。执法时要严格按照行政执法程序有关规定查办案件,如在执法时必须有两名或两名以上执法人员,执法前应先出示执法证件亮明身份,现场检查时要分工明确,依法收集证据,确保调查充分准确,如果文物违法行为已构成刑事犯罪的,应及时移送司法机关。当执法过程中遇到阻力时,执法人员不能因为案件难办就放弃,一定要坚持按规定和程序履行好自己的义务。比如,西安市文物局在查办陕西省重点文物保护单位大兴善寺违法案件中,当事人消极回避,先后三十余次以各种借口拒绝正常的执法调查,执法人员以极大的耐心严格履行程序,最终申请法院强制执行,当事人被强制履行了处罚义务。 四是利用公共媒体,善用舆论力量助力执法工作。如今,公共媒体已十分普及和发达,信息的传播数量和速度日新月异,深刻影响着社会的方方面面,当然包括文物行政执法工作。文物行政部门在工作时要擅于、利于、敢于利用公共媒体,发挥社会舆论的积极作用,为执法工作创造有利条件,切实提高文物行政执法效率。比如,某日西安市户县甘河镇运渠店村龙王庙前一座石狮子的大半个身子被四、五个不明身份的人盗走,村民们发现后立即报警。文物部门和公安机构高度重视,立即展开调查,并充分利用报纸、电视,网络等传媒载体,不间断地向社会宣传报道案件有关情况和调查进展,鼓励广大群众提供相关线索,营造出此案不破势不罢休的宣传气势,给盗窃分子造成极大的心理压力。在这种高压态势下,盗窃分子找不到倒卖文物的机会,在案发八个月后,将石狮子偷偷放回了渠店村。又如,某游客在全国重点文物保护单位西安城墙永宁门游玩时,发现在永宁门保护范围内正在修建观光电梯,随后拍照并传到网上,一时间网上讨论、质疑的信息达数十万之多,在巨大的舆论压力下,当事人连夜整改,拆除违法建筑,积极配合文物行政部门调查,并接受处罚。再比如,某公司在全国重点文物保护单位汉杜陵保护范围内,未履行报批手续擅自建设,当地文管所多次要求他们办理审批手续均未果,执法人员现场检查时工地大门紧锁,公司称无人负责此事。随后执法人员向当地媒体反映并进行了曝光,该公司态度立即改变,表示愿积极履行审批手续,接受行政处罚,改正违法行为。 (责任编辑：admin) |