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2.值得关注的诸多问题 明清政府对江南市镇灵活多样的行政管理模式，使我们有必要对以往涉及政府对基层管理的诸多问题予以重新审视与反思。 （一）“国权下县” 明清政府对江南市镇多类型、多层面的管理表明：第一，中国古代国家权力的直接延伸，绝非只达到县一级为止，而是毫无疑问地延伸到了县以下；第二，这种延伸绝非只有一种形式，而是根据不同的具体情况，采取不同的形式；第三，这种延伸体现了某种意义上的制度创新。 例如，巡检司的普遍设置，从制度上突破了国家行政机构不在县下设治的惯例，政府在乌镇、南浔、乍浦、盛泽等江南市镇或设府厅级官员驻镇，或委派县丞、主簿管理等多层次的治理模式，既有效分担了府、县级政府的行政责任，更突破了以往“国权不下县”的传统，是国家权力延伸至县以下的直接体现。严密而发达的乡里和保甲制度，只是国家控制管理基层的一个重要组成部分，除此之外，国家力量还以其他各种形式直接参与其中。 当然我们也要注意到，除巡检司作为常设机构在制度上有所突破之外，其他无论是同知、通判驻镇，还是县丞、主簿管理，均属于制度安排上的“权宜之计”，并没有纳入正规的官僚行政体系之中。这种情况也意味着这种“国权下县”的程度还是有限的，或许可以说“国权”在明清江南市镇的管理中界于“下县”与“不下县”之间。例如，明清浏河镇基本处于刘家港巡检司的管辖范围之内，而常规意义上的政府影响力也无处不在。事实上，中国古代的国家政体，时常根据不同区域的特点及差异，灵活自主地选择治理方式进行行政管理，以加强对地方的实际控制，即所谓“催征按‘乡都图’，治安按‘乡堡甲’，教化按‘社约村’”。清代后期，国家开始进一步注重对乡村实施更严格和更直接的统治，村庄成为国家管理农村基层社会的基本单位，乡村职役出现行政化发展的趋势非常明显。从明清两代国家权力与地方基层社会的关系而言，国家政权对于地方基层社会的干预、控制程度都趋向增强。 （二）“国法与惯行” 在中国古代国家治理的过程中，也还时常存在着“国法与惯行”的问题，即社会实际政治生活与成文法规之间的巨大差异。中国疆域辽阔，社会经济、地方治理方面的地区差异在所难免，在具体研究中，便表现为理论上宏观概括的叙述与现实中微观实态的差异。这中间，既有同一经济、政治现象的区域性差异，也有制度规定的政策内容与具体理政实践的差异。 仍以江南地区众多没有府县级官员驻镇、属于政府常规管理的市镇为例，这类市镇，政府多是通过保甲、乡约等职役角色，通过他们所带有的官方色彩的民间身份，来沟通、协调官府与民众的关系。应该说，保甲、乡约无论在数量上或与基层社会的接触面上，都较州县衙门的佐贰为多，他们甚至被视为州县政府在地方上的代理人。特别是清代以后，保甲制发生了新的变化：保甲长由州县官任命和撤换，清廷可以直接控制乡保这一基层组织，进一步巩固从中央到地方的统一局面，维持对地方基层社会的有效治理。但是，即便在这种常规管理模式之下，其制度规定的具体实施在各地也是表现不一的。例如，明清江南各镇乡，大多设置有“巡检司”与“汛”，它们分属文、武不同的管理系统，具有不同的职责分工。那么，在处理具体案例时，其职责分工的执行程度究竟如何？能否真正做到各司其职？这些疑问目前仍不明朗。 另一方面，相关管理机构的设立或人员的增设，并不意味着管理职能的到位。明清史籍中不乏政府机构内各级庸官胥吏扰民、累民的记载。明代嘉靖年间，政府曾于乌青镇设通判加强管理，但因所派官员渎职懒政，有些人“不驻乌镇，实在府城”，倏来倏去与无官相差无几，不得不于隆庆二年“奉议裁革”。另以最为常见的巡检司而言，弭盗防乱，维护治安当是其首要职责。但在实际执行过程中，具体官员徇私舞弊，渎职失职时有发生。清代双林镇上有一段时间“南京籍诸无赖”聚众赌博，多有争端，自然影响了市镇治安。但他们只要“纳费于巡检署日数千”作为常例，就可以换取后者的默许。而政府对基层乡村的管理，亦必须得到地方乡绅的配合与支持，否则，其管理职能难以得到有效体现。对此，双林镇上的大户蔡亦庄所言可谓一语中的：“官之为地方兴利除害，力止于批牒悬书，若本处无人为致力，则必无一事克举，即举亦旦夕废。” （三）管理成本与行政效率 明清江南市镇的管理成本与行政效率也值得关注。明清政府对市镇管理的主要思路是以绥盗安民，维护社会安定为首务；在经济上则是以首先保证政府的财政收入为目标。政府并没有将各个市镇当作一个新兴的经济实体来看待，这从诸多江南市镇在行政区划上仍分属两府或两县可见一斑。由于其赋税催征沿袭了传统的里甲、都图制，使得同一市镇分属不同县府的行政区划对于政府的赋税征收没有产生大的影响，便也掩盖了其行政管理机制方面的诸多缺陷。 一方面，这种以治安、赋税征收为主要目的的行政管理模式，没有过多强制性地干预市镇经济的发展，客观上给了市镇经济相对宽松的发展空间；另一方面，由于政府的行政管理始终缺乏主动意识，很多措施的出台是出于对已暴露出来的社会问题的被动应付，缺少与市镇经济发展需要同步配套的举措。各级官员们更关心的主要是“如何适应朝廷的赋役征缴，而并不太关注社会经济的正常发展”，政府很少从相关法律、制度规范和制定规则等方面予以关注，最终也制约了江南市镇的进一步发展。此外，其庞大的吏员队伍，在维护市镇一方平安的同时，也不可避免地加重地方的经济负担，对其行政效率与行政成本的核算，包括市镇财政经济的承受能力，都是一种极大的考验。 （作者：张海英，系复旦大学历史系教授） (责任编辑：admin) |