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我国古代法律体系历来“以刑为主”，仅有极少数的行政法律总是附着在刑法上，这与历朝代数额庞大的行政管理阶层是不相称的，也在一定程度上影响并制约着行政效率和效益的发挥。自《唐六典》问世以来，我国行政法典逐渐走上了历史舞台，到封建社会最后一个朝代———清代时，伴随着《钦定六部处分则例》的诞生，我国古代行政处分法律制度日益完善与成熟。基于此，本文拟就清代行政处分法律制度作以分析，探究阶级统治和君主专制下行政处分法律规制的利与弊、得与失。 一、 清代文官行政处分法律制度以其相对完善的程序设计，开创了我国行政程序法的雏形 观察《钦定六部处分则例》可以看出，清代统治者通过一系列精心设计的行政程序，将各层级行政机构和人员均纳入监督范围，再借助相对完善的法律规制内容，从而基本构建出了清代行政处分法律制度的总体框架。 在行政处分程序的提起方面，《钦定六部处分则例》设置了特旨、参奏、陈请、检举等形式，提起主体涵盖了各个层次和方面，其中特旨居第一序列，由君主下发谕旨，展现出了统治者至高无上的权威，并且这种权威贯穿于整个行政处分程序的全过程。参奏则是属于政府行政监察部门的职责所在，清代设置了自上而下的各层级监察机构，上至中央各部院主官，下至地方督抚，包括君主派出的巡按、钦差等，都可以题参或密奏。陈请和检举是行政处分程序的重要补充，陈请有自陈和他陈之分，而清代的检举通常指的是自行检举，即官吏针对自己的过失，在及时更正后主动申请处分。一般来说，自陈和自行检举通常会得到君主的宽宥。这四种行政处分的主要提起方式，共同构成了清代较为系统、完备的行政处分前奏。在行政处分的议处程序上，清代行政处分的主管机构归属吏部 而对吏部官员的行政处分则由都察院行使。一般来说，在查明事实后，首先要区分公罪与私罪、情有可原与咎无可逭，然后按照《钦定六部处分则例》规定的事由和罚则进行处分，“例无正条”时要参照《大清律例》，“法无明文”时则要通过比议和酌议，由君主“特旨定拟”。其中对于君主“特旨定拟”的案件，事后一般要根据君主的旨意对《钦定六部处分则例》进行及时修订，以便对今后类似案例有所规制。 在行政处分的罚则方面，《钦定六部处分则例》主要规定了罚俸七等、降级八等、革职两等，但在具体司法运作中，还包括有住俸、降俸、降级留任、降级调用等形式。同时需要说明的是，清代还设计了“以功抵过”的行政处分罚则，即允许官员用原来获得的纪录或加级，对所犯刑罚进行抵销。笔者认为，这尽管有利于官员建功赎罪，但会对社会底层民众造成实质上的不平等，因此在现代行政法律制度中很少应用。 当然，《钦定六部处分则例》对行政官员的抗辩权利也进行了一定的保障。若官员对行政处分不服的，可以通过到吏部呈辩，或者到通政司“叩阍”（击打宫门，申冤的一种形式），然后由吏部查核。由此可以看出，行政处分的决定机关和查核机关均为吏部，这对于错案、冤案的纠正不利。为此，乾隆四年增设了都察院呈控环节，即官员若对吏部查核仍不服的，可以到都察院申诉。 在行政处分结束后，对于这些被处分官员的安置问题，清政府设立了开复制度，即经过一定的考验期，对于降级、革职留任的官员复以原职，这样既有利于处分官员自新，也彰显了统治者的恩泽。由此可见，清代文官行政处分的法律制度，虽然还谈不上现代意义上的分权活动，但是从程序设计上来看还是比较完善的，基本涵盖了行政处分的各个主要环节，规制得也较为具体，因此被许多专家学者认为“开创了我国行政程序法的雏形”[1]423。 二、 清代文官行政处分法律制度带有较为强烈的君主专制、中央集权的阶级统治色彩 所谓君主专制，实际上就是将国家所有的权力集于君主一人身上，任由君主的意志行事，至于国家的根本大法，也必须受到君主左右或控制。而与君主专治相伴随的中央集权，同样是通过一系列法律规制，将监督的权力向中央部门集中，以强化对地方的管理和控制。观察清代文官行政处分法律制度，在一些重要节点上，无不体现出君主的意志或中央的权威。 在行政处分的立法权上，一般由君主牢牢掌握。清代立法包括诸多环节，其中最核心程序是，部院、律例馆包括臣僚形成题奏，最后报经君主批准。若君主准奏，那么就以君主个人名义颁布实施，形成全国性的法律规制，如果君主没有批准，即使题奏再完美或重要，均不具法律效力。在清代行政处分法律拟制方面，同样如此。常言道，“法为万姓立则公，法为一家立则私”。清代将行政立法权集中在君主一人身上，尽管君主与普通个体可能有一些不同，即其可能会听取中央大臣的意见或建议，也可能会为百姓和整个国家利益有所考虑，但将如此大权独揽于中央层面及个人专制上，实为封建社会统治阶级核心利益的需要。 此外，在行政处分提出后，《钦定六部处分则例》将启动程序的权力也交由了君主，即经过特旨、参奏、陈请、检举后，能否启动正式的行政处分程序，必须经过君主的朱批。君主若没有在相关题本或奏折上朱批，或者签署“免议”，那么就不能进入行政处分程序。如果君主朱批“交部议处”，这就即刻启动行政处分程序。当然，如果君主朱批得更为详尽，如“其倡议之人，交部严加议处。附和之人，交部议处”，这就相当给行政处分程序定了基调，属下必须照旨行事。由此可见，在行政处分的“入口”上，完全是由君主一人把控。 在行政处分的“出口”，即最终裁决权以及行政处分的解除权方面，也同样是君主独断。前文述及，虽然《钦定六部处分则例》有明文规制，但君主除了拥有重要决断权外，同时也可通过特旨，对具体案件进行直接规制，然后，这些特旨就可以作为相关法律进一步修订、完善的重要依据[2]79。基于此，笔者考察了明清两代行政组织的发展演变，权力集中化是其中一个显著的特点，即将行政权力，包括本文所探讨的行政处分权力，均向中央集中，向君主集权。如《钦定六部处分则例》，就是以君主为代表的中央政府，通过行政处分来掌控官吏，以其政治技巧游刃于法律之中，进而实现对社会全局的控制和管理，而这也正是统治者的终极目标。 三、 清代文官行政处分法律制度创新并发展了细分行政责任和保障行政效率制度 不容置疑，以《钦定六部处分则例》为主要内容的清代文官行政处分法律制度，在我国封建社会历史上具有较高的法律地位，也发挥出了积极的重要作用。笔者认为，这种积极作用主要体现在细分行政责任和保障行政效率等方面。 在细分法律责任方面，《钦定六部处分则例》确立了严明法纪、宽严相济的基本法律制度，其中重点是将官员利用职务犯罪，包括官员亲属、书役（指管办文书的属吏）等利用官员职务进行犯罪，都纳入了私罪范畴，制定了较为严厉的处分罚则，并且还实行了连带责任。这些法律规制主要见于《钦定六部处分则例》卷五《营私·在籍官员犯法》、卷十五《营私·家人长随犯法》、卷十六《书役·内外衙门书役犯赃》中，非常详尽，如“官员失察家人倚势逞凶者降一级调用；因逞凶而致酿人命者降二级调用；若势起仓猝，斗殴毙命者罚俸一年”。同时需要说明的是，除了官员失察外，对于官员不知情的亲属、书役犯法，只要是其利用了官员的职务之便，官员同样要受到严厉的行政处分，由此可以看出清代行政处分的范围之广和力度之大。后来，由于这种连带责任对官员处分实在过于沉重，《钦定六部处分则例》修订为：官员因公事离开了所任地方，其亲属、书役在其原任所内犯罪，“免议”。笔者认为，这应该算作是清代官员行政处分法律程序的一大创新，带有一些人性化的色彩。 在保障行政效率方面，《钦定六部处分则例》明确提出了“限期”概念和制度，如卷七《赴任》中，对“京官到任违限”、“外官赴任违限”、“给凭限期”等情形，均给予了明确限定。在此基础上，《钦定六部处分则例》开辟专卷《限期》（卷十一），对“在京衙门承办限期”、“题销钱粮迟延”、“官民呈请事件迟延”等事项，规定了明确的工作限期，以及未达到时限的相应罚则。如在官民呈请事件期限方面规定：“凡官民呈请上行事件，俱以呈报之日为始，限三个月详咨完结，并将具呈月、日声明，以凭查核。如有逾限，不及一月者罚体三个月，一月以上者罚棒一年……”[3]5由此可见，《钦定六部处分则例》对违反限期方面的行政处分非常明确，实际操作性和对官员、民众的指引性都非常强，展现出了清代行政处分立法技术的完善之处，对当时行政管理和社会进步具有重要的历史作用。 四、 清代文官行政处分法律制度也具有一定的历史局限性，执行上的不尽完善之处 观察清代文官行政处分法律制度的立法和司法执行情况，也有一些不公现象，主要体现在：一是清代继承了唐代“八议”制度，建立了专为“议处”王公贵族的宗人府，从而将王公贵族与一般官吏的行政处分给予了区别对待，特别是当王公贵族作为同案犯时，即使案由相同，但处分结果却因宗人府的参与而会有所不同。二是在量刑方面，也会因官吏的级别、地位而差异很大。笔者经归集发现，对京官和外官方面，《钦定六部处分则例》明显注重惩处外官，如报送文册方面，如有迟误，对京官罚俸一月，而对外官则罚俸一年，两者相差十倍之多，令人深思[4]。 法律制定出来后，本应“官司所守，朝野共遵”，但清政府却通过诸多法律之外的因素，将其渗透到具体的行政处分法律活动中，从而造成了事实上的不平等。笔者认为，这既是封建社会历史环境下的必然产物，也显现出了古代立法固有的历史局限，而其根源在于阶级统治和君主专制下的各阶层民众地位的不平等。 清代文官行政处分法律制度，既是我国行政处分程序法的开创者，也集我国古代行政处分法律体系之大成，其以相对完善的行政处分程序设计，给我们还原了封建社会君主专制、中央集权下行政权力运行和监督的总体框架。尽管其中由于历史局限性，也还有一些不足，但以《钦定六部处分则例》为主要载体的清代文官行政处分法律制度，以其创新、发展的理念，通过细分行政责任和保障行政效率等手段，展现出了其独特的魅力和风采，促进了清代社会发展和进步，并对现代行政监督程序法也具有重要的借鉴和启示意义。 参考文献 [1]织田万.清国行政法[M].中国政法大学出版社,2003. [2]魏丕信著,徐建青译.十八世纪中国的官僚制度与荒政[M].江苏人民出版社,2006. [3]孟殊芳.乾隆朝官员处分研究[M].内蒙古大学出版社,2009. [4]艾永明,李晟.臣纲:清代文官的游戏规则[M].法律出版社,2008. (责任编辑：admin) |