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一、美国南部产业招募活动的演变 南部是美国最早实施产业招募政策的地区，学术界普遍将1937年密西西比州的“工农业平衡发展项目”(The Balance Agriculture with Industry Program，BAWI)视为南部各州产业招募政策的开端。BAWI项目以发行债券的方式筹措资金，为有意到该州落户的工厂建造厂房和设施，以此吸引外来企业入驻，促进该州的工业发展和产业结构的多元化。实际上，在产业招募政策正式出台之前，南部一直在努力吸引外来企业，以此推动该地区的工业化发展。对于资本匮乏、熟练劳动力短缺、消费市场疲弱的南部而言，利用外部资本几乎是通往工业化的唯一道路。为了招徕外地企业投资设厂，除了低成本的劳动力和充足的自然资源两个最可倚重的要素之外，南部还努力提供补贴等优惠条件。詹姆斯·科布指出，此种促进经济发展的做法可以回溯到19世纪，到大萧条时期已经是普遍行为，但是在BAWI项目之前，提供此类补贴的是当地社区，有时甚至违反相关规定，因此BAWI项目的重大意义是，通过州政府批准和管理市政债券的使用以支持工厂建设，州和地方政府更加明确地参与工业发展活动。(13) BAWI项目的出台拉开了以优惠政策吸引企业到南部落户的大幕。发行债券、税收优惠和劳动力培训是80年代之前南部产业招募政策的主要内容。州政府授权地方发行工业发展债券(industrial development bond或industrial revenue bond)建设工业厂房设施，成为州和地方政府应用最广的刺激措施之一。(14)税收优惠是南部产业招募措施的另一组成部分，主要涉及财产税和收入税的减免。20世纪五六十年代，亚拉巴马、肯塔基、路易斯安那、密西西比和南卡罗来纳等州广泛运用财产税减免优惠措施。(15)南部产业招募措施不仅仅局限于工业发展债券和税收减免等刺激措施，劳动力培训也是重要内容。众所周知，南部教育水平低、熟练劳动力匮乏，不利于招徕外来企业。在50年代末60年代初，美国南部各州产业招募活动增加了新的内容，即大力发展教育和培训，以此吸引需要高素质劳动力的新兴产业部门。(16)在南部各州中，北卡为先行者。为了提高劳动力的教育水平尤其是制造业领域的基本技能，1957年北卡创立工业教育中心，这是美国第一个为企业提供的定制培训项目。到60年代，南部所有州都提供了培训项目，田纳西州共有29个培训中心，遍布全州。(17) 20世纪八九十年代，随着美国州政府第二波和第三波经济发展政策相继出台，产业招募的地位和作用在学术界颇受争议，有观点甚至认为产业招募已经风光不再。事实上，南部各州的产业招募活动不仅没有消退，反而在持续升级。此趋势在美国州政府协会(The Council of State Governments)发布的研究报告中彰显无遗。从刺激企业发展的项目数量上看，90年代后半期，除了亚拉巴马州，南部其余所有州都在增长之列。(18)1998年，美国各地区中，南部实施税收优惠政策的数量最多，共有14个州提供10项以上的税收优惠。(19)南部产业招募活动的持续升级，在对大型外国汽车企业的竞争过程中体现得最为充分。从80年代开始，为了招徕大型车企投资装配厂，南部各州使尽解数，招募筹码屡创新高，不断掀起产业招募活动的高潮。21世纪以来，航空制造业也成为南部主要的招募对象。值得关注的是，南部产业招募活动出现了不同以往的新特点。 刺激金额飙升，是南部产业招募活动最明显的变化。南部各州的普遍做法是为有意落户的车企提供多项优惠刺激措施，从80年代开始，刺激总额不断攀升，价值上亿美元的优惠措施屡见不鲜。1980年10月，日本的日产汽车公司决定在田纳西的士麦拿设厂生产轻型卡车，这是美国南部首次成功吸引外国大型汽车企业入驻。田纳西州为了争取日产公司落户，给予岗前培训、基础设施改善、税收优惠和债券资助等多项优惠政策，各项优惠措施的价值达6600多万美元。(20)5年之后，田纳西争取通用汽车公司在该州设厂，提供了价值8000万美元的优惠，刺激力度之大前所未有。(21)田纳西创下的记录很快就被刷新。1985年12月，丰田公司决定在肯塔基州设厂，肯塔基共投入3.25亿美元。(22)吸引汽车企业筹码的陡然攀升，竞争对手众多无疑是重要因素。日产公司在美国落户时，只有佐治亚和田纳西在争取，而丰田公司决定在美国设厂之后，34个州参与竞争。1992年和1993年，南卡罗来纳和亚拉巴马分别提供价值1.5亿和2.5亿美元的一揽子优惠计划，成功吸引德国的宝马和梅赛德斯—奔驰公司设厂。(23)美国南部各州中，密西西比州招募外国汽车企业活动起步较晚。2000年，在价值2.95亿美元的优惠刺激下，日产公司在密西西比设厂。(24)2007年2月，密西西比州又成功招徕丰田公司在该州建立SUV装配厂生产汉兰达汽车，优惠刺激措施总值近3亿美元。(25)2014年《今日美国》关于南部航空制造业的一篇报道列举了各州招募优惠数额：2012年，亚拉巴马为法国空中客车公司在美国建设第一个生产线提供1.58亿美元的优惠刺激；2008年，北卡为飞机设备供应商势必锐公司在该州设厂提供近2.5亿美元的优惠刺激；南卡向波音公司提供的税收优惠等刺激措施价值达9亿美元。(26) 80年代以来南部产业招募的另一突出特点是对劳动力培训的高度重视。在南部各州为大型车企和航空制造企业提供的刺激优惠中，劳动力培训是重要组成部分。从相关研究和媒体报道中不难发现，南部诸州为这些先进制造业企业培训合格的劳动力投入了巨额资金。田纳西州政府拨款740万美元，还投入联邦政府《全面就业培训法》划拨的250万美元，用于日产公司的工人培训项目。(27)在该州为通用汽车公司提供的优惠中，2000万—3000万美元用于工人培训。(28)肯塔基州和亚拉巴马州分别投入3300万和6000万美元帮助丰田公司和奔驰公司及其供应商进行教育和培训。(29)南部各州为航空制造企业提供的培训开支更大，亚拉巴马为法国空中客车公司提供5200万美元建设培训中心，北卡和南卡两州分别斥资1.36亿和3.3亿美元帮助势必锐和波音公司培训合格的劳动力。(30)劳动力培训项目的重要性得到了业界人士的充分认可。知名企业选址咨询公司PHH Fantus总裁罗伯特·埃迪指出，在一揽子刺激措施中，对宝马公司最有吸引力的是对新员工的培训项目。为了满足宝马公司的需求，培训内容不仅包括技能方面，而且有管理、团队建设、青年学徒等项目，并且将培训项目实施时间从一年延长到三年。南卡州政府不仅提供培训，而且负责通常由企业承担的招工工作，对应招者进行筛选和考试，评估教育水平和工作经历。(31) 从上述大量的史实中可以发现一个确凿无疑的事实：20世纪30年代以来，南部一直在实施积极的产业招募政策，尤其是近30多年来，各州提供的优惠措施不断升级。南部州和地方政府之所以积极实施产业招募，是基于该地区经济社会发展状况的现实选择。长期以来，囿于资本匮乏和劳动力素质低等瓶颈的制约，南部发展本地企业困难重重，而劳动力成本低是南部地区最主要的比较优势。从内战之后的制造业勃兴开始，廉价劳动力一直是南部工业发展的关键因素。(32)即使在二战之后，南部经济迅速崛起，人均收入显著提升，但是南部依旧是美国四大区域中收入最低的地区。除了劳动力价格低廉之外，南部各州普遍实施工作权利法，工会力量薄弱，加之税收低，土地和能源价格低，上述因素共同构建了南部的成本洼地。 既然产业招募措施是南部行之有效的经济发展政策工具，一个不容回避的问题是，为何学术界众多的研究成果对这项政策是否有效持质疑态度？这一现象的成因十分复杂，大致有以下几点原因。 其一，企业通常不愿透露选址的真实动机，尤其是承认受到刺激措施的影响。问卷调查是经济学界考察企业选址问题的常用方法，调查显示，企业界并没有将税收优惠等产业招募措施列为到南部设厂的重要因素。企业认为他们的决策并没有受到州的刺激措施的引导。科布认为，企业界普遍存在好的企业不需要别人施舍的观念，不愿意承认税收优惠和廉价劳动力是选址南部的主要目的。(33)承认甚至强调获得种种优惠，容易使人们产生企业是依靠刺激措施取得成功的印象，有损企业形象。比如，宝马公司尽管得到巨额优惠，该公司高层在南卡选址的发布会上根本没有提及刺激措施的重要作用，并明确表示，如果依靠别人获得成功，破产是早晚的事。(34)企业不愿透露选址的真实动因，还出于其他的现实考虑。如果将选址的底牌和盘推出，企业的竞争对手会从中获利，也不便在将来的选址过程中与政府讨价还价，企业对未选择地点的负面评论，也不利于日后的产品销售。(35)事实上，当地是否有税收优惠是部分企业选址过程中最关注的问题。 其二，研究数据存在缺陷。80年代之后，除了传统的问卷调查之外，经济学领域越来越多地使用数学模型，通过统计数据分析企业的选址活动。大量研究得出的结论是，州和地方税收只占企业总成本的一小部分，因此税收减免之类的刺激措施无足轻重。美联储经济学家丹·戈伦对此提出质疑，认为许多研究依据的数据存在缺陷，使用的自变量(independent variables)没有反映刺激措施的实际数量。(36)戈伦指出，刺激措施并非静止不变，而且资金来源多元，已有研究使用州政府公布的刺激项目数量或是州主要发展机构的预算作为州经济发展措施的代理变量，都不甚准确，通常不能客观反映刺激措施的实际情况。(37)此外，出于研究的便利，关于刺激措施的多数研究关注的焦点是州政府的税收优惠，而地方政府和税收之外的刺激措施占刺激优惠的比重很高，仅仅考量州提供的税收刺激，忽略地方政府的刺激措施或者税收之外的刺激措施，所得出的结论难免偏差。(38) 另外，劳动力培训的作用没有得到重视。美国学术界的相关研究将产业招募政策等同于刺激措施的现象十分普遍，必须强调的是，除了税收减免等刺激措施之外，劳动力培训项目是产业招募非常重要的环节，起到了不可或缺的作用。劳动力培训在企业选址中发挥的作用难以量化，迄今发表的大量实证研究并没有把劳动力培训这一重要环节包含在内。 总之，经济学界已有研究未能全面客观反映产业招募措施的实际作用。事实上，产业招募不仅有效地吸引外来企业落户，而且推动了南部制造业结构的转型升级。接下来将分别考察南卡和北卡的产业招募活动，在南部各州当中，南卡和北卡是两个关注度最高的个案，颇具代表性：大量吸引外资实现制造业转型升级是南卡的突出特色，而北卡经历的则是一条通过以研究园区为特色的产业招募活动发展高技术产业的独特路径。 (责任编辑：admin) |