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二、《优待条件》入宪的良好时机及条件 宪法是一个国家的根本法，适用于全体公民，规定了国体、政体和国家根本制度，在整个国家法律体系中，具有最高地位和最高的法律效力。民国肇始，百废待兴，急需制定宪法。这为《优待条件》的入宪提供了良好的时机。 时人对宪法的认知始于清末。19世纪80年代，郑观应提出了定立宪与开议院的主张。一般认为，在《盛世危言》中，他首次使用了“宪法”一词。(15)(P215)此后，宪法的概念逐步为一些先进的中国人士所接受。戊戌变法时，维新派要求清廷制定宪法，施行宪政。清末新政时，清政府更是颁布了《钦定宪法大纲》，这是中国历史上第一部宪法性文件。 以孙中山为首的革命派对宪法的重要性有着深刻的认识。为限制袁世凯，南方临时政府通过了《中华民国临时约法》。约法确立了立法、行政、司法三权分立的原则，在国家机构的体制上实行责任内阁制，内阁总理由议会的多数党产生，总统颁布命令须国务院副署才能发生效力。1913年制定的《天坛宪法草案》，延续了《临时约法》的用意，欲对袁世凯的总统权力进行限制。(16)对于这种状况，袁世凯并不满意，他要制定符合自己意愿的宪法。1914年5月1日，袁世凯废除《临时约法》，公布《中华民国约法》。该法极大地提高了总统的权限，规定总统为国家元首，总揽统治权，实际上拥有了至高无上的专制皇帝的权力。但随着袁世凯帝制梦想的破灭，该约法亦被终止。袁世凯逝世后，《临时约法》又得以恢复，国会亦得重开。重开后的国会继续制宪，并决定以《天坛宪法草案》为国会两院宪法讨论的基础。制宪期间，各派纷争不休，引发了府院之争。制宪问题悬而未决。 在民国频繁制宪的大背景下，逊清皇室也难以置身事外。况且，他们也对宪法寄予希望，要求将《优待条件》写入宪法。当然，这一切都与他们对宪法的认知有直接的关系。 逊清皇室对《优待条件》的入宪有一定的思想基础。在逊清皇室中，其成员以醇亲王载沣为首，此外尚有庆亲王奕劻、贝勒载涛、贝勒载洵、贝子载泽等，以及逊清总管内务府大臣世续、绍英等人。这些人员都是清末宪政的直接参与者。1904年，一些官员即奏请立宪。至1905年，清廷派遣载泽、端方等五大臣出国考察宪政。回国后，载泽在《奏请宣布立宪密折》中，强调实行宪政有三大好处：一是“皇位永固”，二是“外患渐轻”，三是“内患可弭”。(17)(P28-29)于是，1906年9月1日，清廷下诏“预备仿行宪政”。1907年，清政府宣布在中央设立资政院，在各省设咨议局。1908年，清政府宣布预备立宪，同时颁布《钦定宪法大纲》、《议院法选举法要领》及《逐年筹备宪政事宜清单》。宣统朝后，摄政王载沣继续推行宪政。1910年10月，资政院在北京召开第一次常年会。1911年5月，清政府颁布新内阁官制，组成责任内阁。其中，皇族人员有总理大臣奕劻、民政大臣善耆、度支部大臣载泽、海军大臣载洵、农工商大臣溥伦5人。在此过程之中，载沣是清末宪政的直接决策者，奕劻则因其无可非议的政治地位亦扮演了重要角色。载涛与载洵是载沣的亲弟弟，他们掌握海陆军大权，曾出洋考察，思想相对开明，支持立宪，对宪政建言献策。其余之载泽、世续、绍英等人亦因身处高位，成为宪政各项事宜的执行人。其中，清政府为筹备宪政，特派载泽等人负责编纂官制，宣统二年(1910)更是与溥伦负责纂拟宪法。世续充任宪政编查馆参预政务大臣。 清末宪政的开展深化了这些清朝王公对宪法认知。载沣、奕劻等都认可宪法是国家的根本大法地位，将其作为皇权的护身符，其制定的《钦定宪法大纲》用以“巩固君权，兼保护臣民者也”，希望“上至朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越”，以实现“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”。(18)(P56、58、59)载沣等人秉持这一思想，将各项权力集中于亲贵之手。也正是基于此种原因，面对国会的请愿运动，载沣予以拒绝，并最终导致“皇族内阁”的出台。 清末宪政的经历及对宪法的认识，为逊清皇室解决《优待条件》的困境提供了可行的方案，并由此付诸实践。 丰富的人脉资源则是《优待条件》入宪的有利因素。在民国政府中，一些官员曾在清政府出任要职。这其中既有先后充任总统的袁世凯、黎元洪、冯国璋等人，也有内阁成员段祺瑞、徐世昌等人，还有众多议员亦在其中扮演了重要角色。在其入宪活动中，他们发挥了积极作用。 三、逊清皇室《优待条件》入宪的努力 据档案文献显示，《优待条件》入宪始于民国三年(1914)，其倡发者并非逊清皇室，而是时任民国大总统的袁世凯。 袁世凯当选中华民国总统之后，即着手修改《临时约法》。1914年3月，约法会议开会，袁世凯提出增修《临时约法》的内容。4月2日，袁世凯咨行约法会议，主张将《优待条件》写入约法，并具陈理由。其一，《优待条件》对民国建立的重要意义。首先，有助于结束南北对峙局面。“此项条件之发生，由于统治权之移转。夫此统治权之移转，语其事亦甚难凭。向若清室不即颁逊位之诏，南北亦绝无和议可言，战祸相寻，恐今未已”。其次，有助于维护领土完整。“况满蒙回藏诸族，煦沫覆育于清室者历有年载，平日戴高履厚，本来奉一尊为依归，一旦解纽失纲，岂易并一心为趋向，瓜分豆剖或见域中。辅车相依，难言日后。惟清帝手挈二百余年继承之皇位，视同公物而付诸兆民，斯民国得仍二万余里壮阔之版图”。其二，《临时约法》之疏漏。“惟查关于清帝逊位之优待及清皇族、满蒙回藏各族之待遇等条件，系于前清宣统三年十二月宣布，临时约法系于中华民国元年三月公布。以宣布在前之《优待条件》而未补定于公布在后之临时约法，在当日诚不免于疏漏。顾既增修约法，大端所繋，若仍听其阙如，弗予增订，不惟无以考民国成立之事，实抑且无以符五族共和之初心”。其三，昭示公信。“凡斯诏书，载在盟府，昭示列邦，亦既率行，罔敢或替”。因此，袁世凯认为将《优待条件》加入约法，“别立专条，确定效力，既于事实有合，亦与法理相符”，否则，“何以为现时适用约法之据依，做将来制定宪法之张本”。(19)(P64-66) 内务府大臣绍英得到消息后，立即奔赴时任总统府顾问的宗室宝熙府内，探寻相关事宜。归来之后，又立即与同为总管内务府大臣的世续商讨相关事宜。第二天，世续即至总统府，与袁世凯进一步探讨《优待条件》加入约法之事。袁世凯“意甚好，盖为永远遵行，确定效力之意”。⑧(P152) 正是因为得到总统袁世凯的大力支持，此次《优待条件》加入约法之事进行得非常顺利。至1914年5月1日，《中华民国约法》公布，《优待条件》赫然在列。不过，其内容并未增补到正文之中，而是添加在附则之中，是该约法的总第六十五条。具体内容为：“中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位之后《优待条件》、清皇族待遇条件、满蒙回藏各族待遇条件，永不变更其效力。其与待遇条件有关系之蒙古待遇条件，仍继续保有其效力；非依法律，不得变更之。”(20)(P10)对于《优待条件》写入附则，议员赵惟熙认为欠妥，他主张应特设专章，“盖此种条件非常重要，于满蒙各族关系非少，且附则体裁多系本法案之如何施行及成废之手续等办法，此项《优待条件》或作为附件亦可，但归ty 附则似不甚合”。(21)(P201)不过，约法会议并未重视，仍然坚持原议。 其后，袁世凯图谋复辟帝制，为了获取逊清皇室的支持，也为了打消其顾虑，他坚称维护《优待条件》。1915年10月23日，袁世凯即令江宇澄等传知世续：“将来国体变更，其优待条件并无变动，可请上面放心。”⑧(P183)至12月16日，袁世凯又再次申明，“皇室优待条件应附列宪法，继续有效”。⑧(P187)对此，内务府更感迫切，并组织人员向政府请愿，要求“(优待条件)应请加入宪法，永不变更。其效力以昭大信而垂久远，皇室幸甚，不胜盼切之至!”⑧(P210)但因为袁世凯复辟失败，此次《优越条件》入宪被迫终止。 民国重光之后，取消了《中国民国约法》，并继续制宪。面对此次制宪，逊清皇室将《优待条件》入宪的愿望更为强烈，采取了更为积极的措施。首先，联系民国政府。请民国政府咨文国会，将《优待条件》列入宪法。其次，充分借用徐世昌的影响。徐世昌是前清中枢官员，民国初年虽仅短暂任职民国，但其声望颇高，在民国政要中有极大影响力，并一直与皇室保持密切的联系。1917年1月15日，徐世昌等宴请议员170余人，倡言“请将优待条件加入宪法，以为保障永远有效”，并得到与会者的普遍认同。⑧(P216)最后，组织请愿运动。在宪法会议召开之际，梁鼎芬、陈宝琛、达寿、世续等人策划了一次请愿运动，要求内务府官员及旧臣遗老等向大会请愿，将《优待条件》“拟请以明文确实保证，俾垂久远”。⑥(P36) 在逊清皇室的努力下，国会议员中亦有王谢家、荣厚、李振钧、克希克图等提议优待皇室条件入宪，⑧(P226)但其最终的结果却并不尽如人意。1917年5月28日，兼署内务总长范源廉咨复皇室说：“本年四月二十日，宪法会议第四十八次会议，经主席以关于清皇帝《优待条件》及待遇满蒙回藏各条件，本属缔结条约性质，曾经临时参议院议决，当然永远发生效力，其加入宪法与否，效力均属相等，不必再议。咨询有无异议，众谓无异议，相应检回速记录，咨复贵府查照可也。”⑥(P36)即使如此，逊清皇室也未放弃，继续进行努力。至6月，黎元洪有“请将皇室优待条件加入宪法，即用命令宣布”之念。绍英“闻之甚为欣慰，从此可望优待稳固，并可息谣言而免嫌疑，实为幸事”。⑧(P231)旋因黎氏倒台，政权更迭，《优待条件》入宪又不了了之。 至此，逊清皇室《优待条件》入宪活动基本结束。这其中既有迭次遭受挫折而接受了范源廉的意见，认可了“其加入宪法与否，效力均属相等”观点的因素，当然，也有在逊清皇室最为信任的前清重臣徐世昌出任总统期间，因国会议员人数不足，始终未曾再开制宪会议，载沣等人亦无机会再提交入宪申请等因素。《优待条件》的入宪悬而未决。 四、余论 最终，《优待条件》并未入宪，但逊清皇室的活动却进一步扩大了其影响，不仅北京的《顺天时报》《东方杂志》、天津的《大公报》、上海的《申报》《时报》等关注此事，而且学界的《法政学报》也予以关注并就相关问题发表意见。更为重要的是，经由此事之后，部分议员基本认可了《优待条件》的法律属性。民国十一年(1922)8月，国会再开，其重要议题之一即完善宪法。在此次会议上，即有骆、李二议员提请取消皇室《优待条件》，但为李振钧等挫败。⑧(P463)12月3日，天津《大公报》刊载邓元彭提案，认为溥仪等人“一方既陷谋害民国之危险，一方面即启覆绝清室之祸机”，请将优待条件取消。(22)(P36)嗣后，又有议员李燮阳提取消议案。继而，议员李纯修、张书元亦提出取消《优待条件》。(23)(P200)其中李燮阳提案呼应者甚众，署名者多达37人。⑧(P493)这些提案都是希望通过正常的法律途径予以解决，其实质都是承认了其法律的有效性。 此外，应该注意的是逊清皇室将《优待条件》入宪，其直接目的是为《优待条件》寻求法律保障。这是逊清皇室被迫脱离权力巅峰之后，因为其权力地位发生了悬殊变化，对民国混乱的政局缺乏安全感的结果。其实，掌控民国权力的北京政府才应该是这一行为的主持者，但军阀的割据使得当权者无力承担这一重任。这直接导致二者主从关系的错位，也直接决定了《优待条件》入宪的曲折性。 当然，面对民国初年的乱局，当时的北京政府无力制定出一部既满足各方利益又符合现实需要的宪法，这是《优待条件》入宪失败的最为重要的原因之一。其实，政局的混乱只是表面现象，实质上仍是南北双方的较量。在这场争斗中，北京政府拥有地利，并在一定程度上掌控了总统的人选，也因此控制了制宪会议的召开。当制宪会议能够为其服务时，北京政府则允许其正常运作，当不能为其控制时，则千方百计阻挠。在这种情况下，南方会议代表不能容忍，纷纷离京南返，以致议员人数不足，制宪会议无法召开。因而，《优待条件》的入宪亦无从谈起。即使可以召开制宪，议员们意见分歧，诸多问题亦不能达成共识。 但是，逊清皇室的复辟危险才是其入宪失败的根本原因。逊清皇室在民国创建的过程中发挥了一定的积极作用，这是南北双方都无法否认的。优待皇室既是正视这段历史，也有民国政要维系与前清联系的情感因素，更有政治宣传的需要。这一切都不能否认其政治地位的下降。也正因如此，民国政要才愿意帮助他们，为《优待条件》入宪制造舆论。但是，逊清皇室的复辟危险使得多数民国人士对其存有疑虑，张勋复辟也令此成为事实。因此，虽然在逊清皇室的争取下，有些议员支持，《优待条件》入宪，但反对者更多。因此，虽然皇室几经努力，但仍不能实现《优待条件》的入宪。 问题在于，若《优待条件》成功入宪，在当时的混乱局面下，逊清皇室就能获得永久的保障么？《优待条件》由民国的缔造者与清朝皇室所签订，且为各国所认同，具有应有的法律效力，但广大国民却认为皇帝及皇室是封建腐朽落后的代表，新思潮影响下的国内媒体及时人对皇室非常不满。尤其是皇室不能顺应民国潮流，倒行逆施：为旧臣赐谥、拍卖文物、暗行复辟等，使得这种情绪持续高涨，取消《优待条件》的呼声此起彼伏。这为1924年冯玉祥驱逐溥仪出宫提供了便利。面对溥仪出宫，社会各界几乎是压倒性的支持，皇室孤立无援即是明证。总之，要获取安全并不是简单地寻求法律的支持就能办到，宪法也不能为其提供足够强大的保护，他们应该做的是与时俱进，对宫中制度作出顺应时代的调整。 注释： ①王世杰《清室优待条件的法律性质》(《现代评论》，1924年12月20日)、宁协万《清室优待条件是否国际条约》(《东方杂志》，1925年1月25日)、周淦《清室优待条件真是法律么》(《京报副刊》，1925年1月9日)。此外，庄士敦《紫禁城的黄昏》对优待条件亦有叙述。 ②喻大华.《清室优待条件》新论——兼探溥仪潜往东北的一个原因[J].近代史研究，1994(1)；喻大华.论民国政府处理逊清皇室的失误[J].史学月刊，2000(3)；王树才等.也谈《清室优待条件》问题——兼评溥仪充当日本帝国主义傀儡的原因[J].中国社会科学院研究生院学报，2000(2)；[日]阿部由美子.中华民国北京政府时期清室、宗室、八旗与民国政府的关系——以《清室优待条件》为中心[C]//.中国社会科学院近代史研究所政治史研究室.清代满汉关系研究.社会科学文献出版社，2011，第525-556页。 ③胡平生.民国初期的复辟派[M].台北：学生书局，1985. ④清实录(第60册)[Z].北京：中华书局，1987. ⑤丁贤俊，喻作凤主编.伍廷芳集[M].北京：中华书局，1993. ⑥秦国经.逊清皇室秘闻[M].北京：故宫出版社，2014. ⑦中国史学会主编.辛亥革命(第8册)[Z].上海：上海人民出版社，上海书店出版社，2000. ⑧绍英.绍英日记(第6册)[M],北京：国家图书馆出版社，2009. ⑨公电[N].顺天时报，1917-07-09. ⑩今后时局之推测[N].顺天时报，1917-07-14. (11)骆宝善，刘路生主编.袁世凯全集(第33册)[Z].开封：河南大学出版社，2013. (12)[英]庄士敦著，惠春琳等译.紫禁城的黄昏(上)[M].北京：紫禁城出版社，2010. (13)绍英.绍英日记(第3册)[M].北京：国家图书馆出版社，2009. (14)国家图书馆藏历史档案文献丛刊.清内务府档案文献汇编[Z].北京：全国图书馆文献缩微复制中心，2004. (15)郑观应.盛世危言[M].北京：华夏出版社，2002. (16)裘陈江.宪法、国会与帝制——袁世凯帝制运动前后的孔教入宪问题[J].史林，2015(5). (17)中国史学会主编.辛亥革命(四)[Z].上海：上海人民出版社，上海书店，2000. (18)故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料(上)[Z].北京：中华书局，1979. (19)中国第二历史档案馆整理.政府公报(第26册)[Z].上海：上海书店出版社，1988. (20)张耀会等编.中华民国宪法史料[C]//.沈云龙.近代史资料丛刊续编(803).台北：文海出版社，1978. (21)顾鳌编.约法会议纪录[C]//.沈云龙.近代史资料丛刊(19).台北：文海出版社，1981. (22)潘际垌.宣统皇帝秘闻[C]//.沈云龙.近代史资料丛刊续编(818)，台北：文海出版社，1981. (23)绍英.绍英日记(第5册)[M].北京：国家图书馆出版社，2009. 本文原载于《北京社会科学》2018年第4期。 (责任编辑：admin) |