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二、苏联对北方海航道管辖权的维护 苏联时期，除了在北极领土问题上坚持以扇形原则进行划界之外，二战以后，苏联在北极的海域空间问题上也秉持扩展的姿态。这一方面是出于冷战时期维护北部边界安全的考虑，需要更广阔的北部海域部署潜艇和浮冰站，另一方面也是基于顺应海洋法发展的立场，对内水、基线、领海、经济区等做出国内立法上的相应规定，并且尽力寻找扩大历史水域范围的理论和实践证据，以期获得海上油气资源开发、航道开发上更多的优势。历史性水域理论的产生给苏联提供了北极空间争夺的新依据。到了20世纪80年代以后，苏联又开始依据领海直线基线划法，维护其在北方海航道的管辖权。苏联末期还颁布法律确定了北方海航道的路线范围，依据历史性权利和直线基线，提出对北方海航道全线的管辖权主张，并颁布了历史上第一个《北方海航道航行规则》。苏联末期尝试向其他国家开放商业航行，体现了苏联在20世纪80年代末期寻求北极国际关系缓和与合作的态度。 (一)基于历史性权利和直线基线理论维护北方海航道管辖权 1916年俄国向一战盟国发布的外交照会中，界定了俄国扇形区域内众多北极岛屿的主权归属，这是历史性权利在俄国北极领土主权与海洋权益方面应用的开端，也为苏联利用直线基线对北极部分海域提出内海主张和对北方海航道提出管辖权主张提供了历史基础。苏联时期也基本是利用这些岛屿划出领海直线基线，为自身寻求更广阔的内海空间，再结合“历史性海峡”的理论，从而将管辖权扩展至整个北方海航道水域。 苏联于1960年通过的《1960年苏联国家边界保护规定》(Положение об охране государственной границы СССР 1960г.)中便采用了历史水域理论来界定内水，认为一些苏联拥有历史性权利的海域和海峡属于苏联内水，并且定义历史性水域为“历史上属于苏联的海湾、水湾、小湾和河口湾的水域，以及海和海峡”，但并没有具体指出哪些海域和海峡属于此列。1964年7月，苏联向美国提交备忘录，称苏联对德米特里·拉普捷夫海峡(пролив Дмитрия Лаптева)和桑尼科夫海峡(пролив Санникова)拥有历史性权利。1966年，苏联发布《海上航行国际法手册》，规定德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡历史上属于苏联。1982年，苏联颁布《苏联国家边界法》(Закон О государственной границе СССР)，其中重复了1960年《1960年苏联国家边界保护规定》中关于历史性水域的规定，界定了苏联国家边界的地位，还有专门条款规定苏联的内海、内水和领海。规定内水包括大小海湾、河湾、三角洲、部分海洋和海峡，以及历史上自古属于苏联(俄罗斯)的区域。(58)1985年，苏联在《确认北极海域、波罗的海和黑海基线以计算领水、经济区和大陆架宽度的地理坐标目录》的法令中规定，北极的“历史性水域”有白海、巴伦支海的车什卡内亚湾(Чешская губа)和喀拉海的拜达拉塔湾(Байдарацкая губа)。然而，1985年主张的这些水域并不都属于北方海航道的范围。 实际上，俄罗斯历史上从没有对整个北方海航道提出“历史性水域”主张，仅对航道上的两个海峡提出主张，认为是其历史海峡。(59)这与加拿大主张整个西北航道为其“历史性内水”有着明显区别。而对于苏联1964年主张的历史性海峡，美国等国在1965年也曾多次提出抗议。美国在其抗议声明中声称，“就算国际法中的历史水域理论可以用于国际海峡，基于历史性根据对这些水域的任何主张，美国是不予认可的。”(60)美国对苏联主张的抗议也体现在行动中。1962-1967年间，美国海岸警卫队在楚科奇海(Чукотское море)、东西伯利亚海(Восточно-Сибирское море)、拉普捷夫海峡(пролив Дмитрия Лаптева)、喀拉海(Карское море)和巴伦支海(Баренцево море)进行水文考察，考察兼具科研和军事调查性质，(61)而这些行动也立即遭到苏联的抗议。 除了历史水域理论以外，苏联还通过国内立法，对北方海岸采用直线基线划出了内水、领海的界限，实际上造成向外扩展了专属经济区范围的事实。北方海航道上一些重要的海峡和水域也被划作内水。相比于历史水域理论，苏联显然更重视通过划定直线基线的方式，使其主张的水域在法律上构成内水。苏联于1985年通过决议《苏联直线基线：北极大陆沿岸与岛屿、波罗的海和黑海》，对北极陆地沿岸和岛屿的内水采用直线基线划法，将北极众多海峡，包括乌戈尔沙尔海峡(Югорский шар)、喀拉海峡(Карские Ворота)、维利基茨基海峡(пролив Вилькицкого)、绍卡利斯基海峡(пролив Шокальского)、红军海峡(пролив Красной Армии)、扬斯克海峡(пролив Янский)、德米特里·拉普杰夫海峡和桑尼科夫海峡划到基线内，成为苏联内水，并最终确定了领海直线基线各点的名录，还用拉丁字母标出名称与读音。(62)(苏联解体后，俄罗斯在北方海岸继续沿用了直线基线制度。而美国对俄罗斯北方海岸的部分直线基线提出抗议，抗议位置包括几处重要的海峡入口处。(63)) 历史性权利和直线基线在苏联北方部分海域和北方海岸是否适用，在国际法学界至今仍存在很大争议。而北方海航道的法律地位，以及俄罗斯是否拥有对北方海航道整个水域的管辖权，国际社会上也存在着异议。然而在当今的绝大部分北极航运实践中，已倾向于遵守俄罗斯关于航道的国内立法，这还与1982年《联合国海洋法公约》第234条的适用和《极地规则》的强制性有关。但尽管如此，苏联时期尽力寻找扩大历史水域范围的理论和实践证据，以及直线基线在国内立法中的体现，仍为苏联和俄罗斯在北极海上油气资源开发、航道管辖与利用上争取了更多的优势，也为苏联末期《北方海航道航行规则》的出台奠定了法理基础。 (二)颁布《北方海航道航行规则》 《北方海航道航行规则》于1990年出台，1991年实施，是苏联历史上首部规范北方海航道航行规则的法规，是苏联维护其在整个北方海航道上管辖权的国内立法体现。苏联在1965年颁布的《维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡实行强制性的引航和破冰服务》的法令中，仅规定了船舶在通过以上四个海峡时必须接受强制性的破冰引航服务的规则，而1991年的《北方海航道航行规则》则规定了除以上四个海峡之外，通过其他区域时，北方海航道管理局的海上指挥中心可根据不同情况，通过岸基、飞机、破冰船引领或破冰船协助引航等方式指导船只航行。(64)通过航道的船只需要提交破冰引航申请，并表明引航要求，还需保证承担海洋环境污染的责任。北方海航道管理局指挥部须向航行船只提供航行信息、破冰与救援服务并按规定收费。如果过境船只事先未向北方海航道管理局递交航行申请，则该船在经过每一处于苏联监管下的水域时都需获得许可方能通过。(目前该规则已被2013年的《北方海航道航行规则》取代，新规则取消了强制引航规定，引航费用也有所下降。) 《北方海航道航行规则》还第一次通过法律形式确定了北方海航道的地理范围。1971年苏联颁布的《北方海航道管理法》中并未对北方海航道的范围做出清晰界定，而《北方海航道航行规则》则第一次通过法律形式确定了北方海航道的地理范围。《规则》1.2条规定：“北方海航道是位于苏联内海、领海(水)或者毗连苏联北方沿岸的专属经济区内的常规国内海运线，包括适合冰区领航船只航行的航道，西端的起点是新地群岛海峡的西部入口和热拉尼亚角向北的经线，东段到白令海峡中的北纬66°纬线和西经168°58′37″经线。”(65)该定义区别了北方海航道和东北航道，证明了北方海航道是东北航道的一部分，但未对航道的北部界限加以明确，(66)保留了北方海航道延伸到极点的高纬航线的可能，同时表明了苏联坚持北方海航道是国内海运干线而非国际航道的地位。(2013年的新规则重申了俄罗斯在北方海航道地位上“国家海上交通干线”的立场，并将1990年《规则》中的“北方海航道航线(Трасса)”的说法改为了“北方海航道水域(Акватория)”，进一步扩大了航行规则的适用范围。) 《北方海航道航行规则》还是苏联历史上第一次通过国家立法的形式规定北方海航线对所有国家、所有船舶开放的法规。二战期间，为了接纳盟国运输物资，苏联向盟国开放了北方海航道和空中航线。但除此之外，整个苏联时期的北极交通体系，尤其是北方海航道，对外国基本上处于关闭状态。1967年，苏联海运部长曾邀请外国船舶在北方海航道航行，但前提是必须遵守苏联的航行规则并支付相关费用，还需提前获得苏联商船部的批准。该邀请并没有获得其他国家的实质响应。1987年，戈尔巴乔夫发表摩尔曼斯克讲话，发出了对外开放北方海航道的意愿。然而，直到1991年《北方海航道航行规则》实施后，才有第一艘外国商船经北方海航道过境。 (责任编辑：admin) |