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三、苏联北方海航道开发利用的经验与不足 “冰上丝绸之路”的经济和地缘优势在当今世界的凸显，得益于多个方面：加速融化的北极海冰，迅速发展的冰区航行技术，中、欧对贸易通道的需求，北极能源开发需求……而早在这一切优势尚未被国际社会所关注的时代，北极国家，尤其是苏联，就已经为北极航道能够早日成为真正的“冰上丝绸之路”作了成体系的铺垫准备。苏联时期对北方海航道的开发治理，显现出了远高于当今和其他历史阶段的发展速度和效率，取得了相当的历史成就，也奠定了当今俄罗斯在北极航运事务上的竞争优势、主导权和话语权。然而苏联北方海航道开发政策同时具有两面性，又在一定程度上抑制了航道商业航行的开放性和发展的内生动力。苏联模式的开发治理带来的弊端，是航道国际化发展的严重缺失、内需的严重不足，以及对环境保护的长期忽视。总结苏联北方海航道开发利用的经验与不足，笔者认为需从苏联的政治经济模式在航道开发中的体现、对航道管辖权与开放性之间的平衡、技术开发与经济社会开发是否齐头并进，以及航道地缘优势凸显的时代背景下的影响等方面来探讨。 (一)“苏联模式”在北方海航道开发中的体现与得失 苏联时期采用高度集中的政治经济体制进行社会主义建设，这种被称为“苏联模式”的建设形式和集中一切力量办大事的“举国体制”也体现在了北方海航道的开发中，是苏联时期北方海航道政策最显著的特色，是航道得以快速开发的关键，同时也是导致开发中产生一系列遗留问题的根本原因。 北方海航道开发中的“苏联模式”主要体现在对北极和航道政策上的高度连续性、管理上的高度集中性、高效性和强制性。连续性主要体现在苏联时期的北方海航道发展主要靠政府财政预算，国家对其开发计划被长期纳入国民经济发展五年计划的框架中，且拥有一以贯之的建设目标。从北方海航道全线航行在一个航期内得以贯通后，苏联于1937年首次提出“将北方海航道打造为全国常规水上交通干线”的建设目标。这一建设任务虽然被战争打断，但在战后又重新提上日程，依靠破冰船技术、海冰预报和水文预测技术，以及港口基建的提升，最终完成了目标。而对偏远落后地区进行高强度开发往往成本很高，因此在不借助外力的情况下，这种规模的开发只有在苏联的计划经济体制下才能够实现。 北方海上航路总局在20世纪30-70年代间对航道的开发管理，体现了高度的集中性和高效性。苏联时期的垂直权力体系虽然有许多弊端，但其高效的政策执行力，却保证了这一时期国家各项政策的实施效果。统一的国家执行体系是苏联北极政策实施的高效保障，能够很大程度上避免多部门分工重叠、权责不明以及沟通协调不畅等问题。而当代俄罗斯的北方海航道政策执行体系中，正恰恰缺乏像北方海上航路总局这样总揽全局的执行机构来保障政策实施，以助于北方海航道开发中的攻坚问题的推进和最终解决。 然而必须指出，苏联时期北方海航道开发的集中、高效，是在维持政策实施的强制性的基础上才得以实现的。参与北极地区工程建设的劳动者中，除了少数的极地科学工作者、专家和土著居民外，其余大多是北极地区大大小小劳改营中的劳改犯。这种强制的、低成本劳动力的使用，在当今俄罗斯早已不具备延续的可能。因此旧有的发展模式崩塌之后，北方海航道继续发展的内生障碍，便在20世纪90年代体现无遗：航道的国际化和开放性长期受到制约，航道沿线的社会经济发展和内在需求问题没有得到根本解决，以及北极海域较为严重的环境污染问题。这归根结底也都是“苏联模式”在航道开发中的遗留问题。俄罗斯在20世纪90年代推出了一系列北极油气资源开采项目，但复杂的隶属关系、利益纠葛和资金困难，大大降低了执行效率，导致这些项目停滞，北方海航道的发展也随之停滞。在经历了二十年的沉寂后，2008年，随着俄罗斯国家北极战略的部署，北方海航道复兴被重新提上日程，其战略实施方式多以国私合作的形式体现。然而从近几年的发展形势，至少从财政拨款方面来讲，仍难以令人满意。当前，俄罗斯虽然继续坚持北方海航道的“国家常规水上交通干线”的地位，并且致力于发展航道的国际运输业务，北方海航道发展规划也已经形成了立法和政策体系；然而由于缺少苏联时期独有的计划经济体制下充足的国家预算、垂直权力体系和统一的执行机构支撑，俄罗斯北方海航道开发政策的效率和连续性，大大受阻。 (二)紧抓管辖权但开放性不足 1926年，苏联将扇形理论用国内立法的形式固定下来，在1916年沙俄政府关于岛屿主权归属的外交照会的基础上，将苏联对北极岛屿的主权以法律的形式扩展至扇形区内的未知岛屿和陆地。时至今日，扇形理论早已完成了其历史使命，成功维护了其规定的扇形区域内岛屿的主权归属地位，而1926年法令又没有规定相关海域的主权权利问题，因此在国际海洋法迅速发展的20世纪70-80年代里，继续坚持扇形原则的意义已然不大，苏联也在寻找法理依据，解释扇形理论未涉及的海洋空间的地位。历史水域理论和直线基线的采用，便是在这一历史环境中产生的。苏联通过历史水域的说法，将白海、喀拉海等北极多处海域定义为内海，以直线连接各岛屿外沿作基线划出领海。这样一来，北方海航道大部分航段和一些重要的海峡，都被划在了苏联的领海和内水中之，从法律上获得了加强对航道控制的依据。除此之外，苏联时期重视对北极开发的历史研究，完成了对十月革命以前三百多年国家北极政策和开发活动的历史梳理，为苏联对扇形理论、历史水域理论的采用补充了历史依据。虽然该时期的此类历史著作多被西方学者质疑，但从结果来看，苏联时期在扩展和维护北方海航道管辖权方面的努力是较为成功的。但在与邻国海洋划界争端中，苏联表现出“寸步不让”的强硬态势，导致海洋划界并没有在这一时期完成，北方海航道的具体范围在划界完成之前都将存在争议。 然而在牢抓航道管辖权的同时，苏联几乎放弃了航道的对外开放。这一方面是由于苏联在航道管理上的严格和航道管辖权的争议给发展国际航运业务带来了诸多限制，但主要的原因还是冷战时期东西方的对峙，导致航道的军事功能在这一时期已经远远大于贸易功能。苏联时期北方海航道的航运业务与当今的不同在于，其主要满足于航道沿线居民点的物资供应，几乎没有过境运输业务。苏联前期为航道开放所进行的仅有的几次努力，也是迫于战争或形势变化，并未带有尝试开放航道商业航行的目的。直到1987年戈尔巴乔夫发表摩尔曼斯克讲话，才明确发出了对外开放北方海航道的意愿。因此，哪怕是北方海航道航运业务最高峰的1987年，航道的过境运输和跨境运输业务仍然寥寥无几。苏联时期北方海航道开放性不足的影响一直延续至今，当今俄罗斯仍然面临被西方挤压的战略困境，过境运输船次在航运船次数据上依然占很小的比例。俄罗斯近年来虽然提倡发展北方海航道的国际航运业务，欲将其打造成为“可与马六甲海峡和苏伊士运河相提并论的国际化航道”(67)，但是在航道的法律地位上，一直坚持对其拥有不容置疑的管辖权。这种主张和发展目标间的矛盾，需要通过长时间的战略和贸易需求结构的调整来解决。 (三)技术开发与经济、社会开发没有齐头并进 出于冷战的需要，苏联后期对北方海航道航运技术的开发极其重视，且收效明显。然而航道沿线的经济开发和社会发展，却远远没有跟上技术发展的步伐，内需长期缺乏，加上过境运输业务迟迟开展不起来，导致航道航运量提升的后劲严重不足。 苏联在二战以后顺应世界科技发展的潮流，对北方海上交通技术进行了现代化改造，破冰船、浮冰站和港口设施建设都得到大幅度发展。与此同时，对北方航运管理部门的调整也促进了北方海航道事务的细分化、专业化和常规化。战后的几个五年计划中，对航道的发展都给出了清晰的目标。由于以上政策的实施，北方海航道西段在20世纪70年代全年通航，北方海航道的航期得到了延长，苏联随后征服了北方海航道的高纬线路，并且利用核动力破冰船航行至极点。将北方海航道打造成为常规水上交通干线的总体目标也在苏联末期短暂得以实现。 然而，这一系列技术优势的获取虽然使得北方海航道的航运量在20世纪80年代达到顶峰，但又迅速回落。这是因为苏联解体后，原有的发展模式不复存在，资源开采行业陷入停滞，俄罗斯北极地区本身发展极不充分的第三产业和社会经济，无法拉动航运的内在需求，技术开发与经济、社会开发没有齐头并进。北方海航道大部分沿线港口城市直到现在仍没有与全国交通网相连接的铁路，有些城市规模极小，甚至只能算得上是聚居点，且人口外流形势严峻。解决这些矛盾，亟须在不断坚持技术开发的基础上，发掘新的贸易增长点和航运需求，加强沿线港口城市化建设、其他交通线路建设和多样化产业布局。而要实现这样的目标，则需要通过启动拥有强大资金、技术和战略保障的国际化方案，而苏联时期显然并不具备这样的条件。 新世纪以来，北方海航道在俄罗斯振兴北极大战略的带动下，获得了新的发展机遇。俄罗斯延续了苏联时期的战略目标，确立了利用北方海航道作为其“国家海上交通干线”开发北极的优先方向。并且着手调整航道的航行规则，取消了航道强制引航的规定，推出了多部针对北方海航道航行管理的国内法律规定和多个国家开发项目。(68)最终目标是如普京在2013年提出的，将北方海航道建成与传统的苏伊士运河、巴拿马运河等重要航线相比，具有竞争力的一条国际航线。(69)然而从2014年开始，由于受到全球油价暴跌、航运业萧条等危机的影响，北方海航道的航运数据开始出现大幅回落。为促使北方海航道航运数据回升，保障航行安全，振兴航道发展，2015年6月，俄罗斯政府推出了《北方海航道发展综合规划》(规划文本据查阅资料显示并未公开)。(70)规划内容包括以下几个大方向：(1)航行水文地理保障；(2)事故搜救保障；(3)建设新的破冰船；(4)水文气象保障；(5)海港发展；(6)海洋技术的研发；(7)保障海军军舰的活动。2017年3月，在第四届“北极—对话之地”国际论坛上提到的俄罗斯《2025年前北极地区社会经济发展财政预算方案》中，计划为发展北方海航道的运输潜力而建立所谓“支撑区域”，用以发展建造破冰船、完成水文气象观测网络的现代化和维持交通信息综合系统，并计划在2025年前完成120兆瓦的领航破冰船建造并投入使用。(71)目前北方海航道的运输量已有所回升，且于2016年的通航期内达到了超过700万吨的历史最高点。(72)预计到2035年，北方海航道年运输量将达到3000万吨。(73) (四)地缘优势凸显，强化了军事竞争的同时也加重了环境污染 二战时期，苏联北极的海空原本是盟国间运输租借物资的“生命通道”，航道的地缘地位在战争中第一次获得世界关注。因此在冷战开启之后，北极海域直接成为美苏对抗的前沿，美苏两国在北极展开了海陆空全方位的争锋。美国认为，如果爆发第三次世界大战，北冰洋可能成为美苏的主要战场。因此，冷战刚开始，美国就在阿拉斯加投入了很多军事物资，还在格陵兰岛、冰岛等地建立了多个海空军事基地。北约成员如英国、挪威和丹麦等，冷战时期也秘密在苏联北方边境部署了军事基地。(74)二战的经验使苏联早已认识到将来北极海上陆上发生战争的可能性。为了应对威胁，冷战时期的苏联在西伯利亚的北极沿岸建立了空中防御系统，重视在北冰洋沿岸开发战略核导弹，部署核潜艇，建立浮冰站，努力在北极地区寻求自己的战略优势，以同美国相抗衡。而经过北极战场的锤炼变得日益强大的苏联北方舰队，也为冷战时期苏联同美国的对抗提供了军事保障。苏联还将二战之后拥有的第一艘核潜艇配备给北方舰队，大力加强了北方舰队的实力，同时将摩尔曼斯克建成苏联最大的海、空军基地。(75)北方舰队由此在20世纪50-70年代逐渐扩大成为苏联在冷战时期五大舰队之中规模最大和实力最强的海军舰队。 北极海域军事竞争的强化、北冰洋海域倾倒核废料产生的核污染，必然导致海洋自然生态的破坏，也影响到土著少数民族的生存发展。然而二战以前的苏联政府并没有关注到生态问题。即使是二战后，苏联北极开发仍以生产指标的增长为导向，并没有合理安排生产布局和为居民创造更好的生活环境，也没有在生态保护方面采取合理有效的措施。北极的生态环境问题在苏联后期开始渐渐凸显，苏联后期关于北极航运的立法中也开始出现防止海洋污染的相关规定。如1971年的《海运部下属北方海航道管理局相关问题》的决议中提到，北方海航道管理局的职责包括采取措施防止和消除苏联北方海岸海洋环境污染，并以此为目的对往来船只有可能造成环境污染的行为进行监管。1984年最高苏维埃主席团关于《苏联专属经济区》的命令(Указ Об экономической зоне СССР)中宣布了苏联拥有海岸向外200海里的专属经济区，还根据1982年《联合国海洋法公约》第234条规定的“一国有权在其专属经济区内制定专门措施和规定防止船舶污染”来对“特殊区域”和“冰封区域”设定条件和制定相关规定。(76)防止海洋受船舶污染方面的法令，还有1984年《加强苏联极北地区和北方各海域自然环境保护》等。(77)这些法令的颁布和实施，在一定程度上体现了从20世纪80年代起苏联开始关注北极海域污染问题，但具体的防治措施并没有抑制住污染后果的蔓延。时至今日，俄罗斯北极海域和岛屿上，仍然遗留有大量冷战时期的核废料。而冰区溢油污染则与一般海域相比更为严重，治理起来也极其困难。苏联时期并没有建立起有效的冰区污染防治机制，而当今俄罗斯在北极海域的污染治理手段，也面临着国际上日益严苛的冰区航行规则，尤其是《极地规则》的考验。 苏联时期是俄罗斯历史上北方海航道开发的快速发展阶段。在科学考察与航运开发方面，这一时期苏联积极开展航道各航段的试航考察。1932年成立北方海上航路总局直接管理航道航运、科考事务，并于同年完成了航道的全线航行。二战期间，盟国租借物资运输船只还通过北方海航道运至苏联战场。二战后，苏联致力于破冰船和港口建设、航道水文地理探测技术和浮冰站建造方面的发展，建造了世界上第一艘核动力破冰船，成功考察航道高纬航线，航道航期也逐渐延长。苏联还于20世纪70年代中期利用破冰船航行至北极点。苏联凭借其在破冰船技术上的绝对优势，奠定了其在北方海航道航行中的绝对优势地位，并坚持北方海航道是苏联的“国家常规水上交通干线”。虽然苏联时期北方海航道未开展国际航运业务，但国内对航道的利用在1987年达到了顶峰。在航道的管辖权维护方面，历史性水域理论的运用，给苏联提供了争夺北极空间的新依据。到了20世纪80年代以后，苏联又开始依据领海直线基线划法，维护其在北方海航道的管辖权。苏联末期还颁布法律最终固定了北方海航道的路线范围，依据历史性权利和直线基线，提出对北方海航道全线拥有管辖权的主张，并颁布了历史上第一个《北方海航道航行规则》。 北方海航道开发中的“苏联模式”和集中一切力量办大事的“举国体制”，是苏联时期北方海航道得以快速开发并取得以上诸多成就的关键原因。在奠定了当今俄罗斯在北极航运事务上的竞争优势、主导权和话语权的同时，也导致了一系列遗留问题，如航道的国际化和开放性长期受到制约，航道沿线的社会经济发展和内在需求问题没有得到根本解决，以及北极海域较为严重的环境污染。 但尽管如此，苏联时期的北方海航道开发，仍为今天的“冰上丝绸之路”创造了基本的雏形。苏联时期形成了针对北方海航道较完善的科学考察和技术开发体系，顺应国际海洋法的发展紧抓航道管辖权，且拥有航道开发持续的目标和统一的政策体系及执行机构。这些成功经验不仅值得俄罗斯在制定和实施航道开发政策时去学习，同时也值得当今希望参与航道开发、利用航道的各国借鉴。俄罗斯目前已经发展出成体系的北方海航道发展战略，然而北方海航道国际化和开放性的提升，沿线基础设施建设，内需、过境业务需求的拉动，以及各种大型项目的资金需求等各方面的目标，亟须通过国际合作的形式来达成。参与北方海航道建设，充分发挥和利用航道潜力不仅可以缓解中国目前海上通道中的“马六甲困境”，对其开发利用也将对中国的经济布局、能源战略产生巨大影响。这与中国“一带一路”建设的目标是不谋而合的。中国作为参与航道开发与利用的后来者，首先要本着尊重的态度学习俄罗斯已有的开发治理经验，了解产生问题的原因。而当下“一带一路”的开展，则为北方海航道的复兴在全球大格局下提供了前所未有的可能性。无论从国家、地方、学术还是企业层面来讲，中俄两国都应积极调整合作与互动模式，探索出具体的推动路径与合作方案，使俄罗斯坚持探索和开发了几百年的北方海航道，在“一带一路”建设、俄罗斯北方海航道复兴战略和两国北极政策的推动下，真正转变为联通和繁荣欧亚贸易、惠及中俄两国的“冰上丝绸之路”。 *感谢匿名审稿人的修改意见。 (责任编辑：admin) |