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二、垦务行政在云南边疆的推行与实施 在中央政府重塑并整合政治权威、以垦殖为中心加强边疆开发与治理的同时，云南地方政府也致力于“新云南”现代化建设，“寓改进于开发，寓国防于建设”， 自下而上地发展生产，推行垦务行政，繁荣边疆，“福边利民”。 （一）荒地调查与土地清丈 1927年龙云主政云南后，制定建设“新云南”计划，其主要内容之一，即为清丈土地，整理地籍，“盖清丈要旨，在确定业权，以息争讼；整理田赋，以均负担；增加税收，以固财政基础；明悉亩积，以作施政标准”。遂于1928年开始设立相关机构，筹备土地清丈。为清查全省荒地状况，云南地方政府颁布《云南省清荒办法》，限期在1929年底之前需查清全省的垦地情况，旨在清查全省荒地资源，以便更好地进行规划和开垦。 云南省政府为推行荒地清查与土地清丈，从省到各县建立了比较完备的地政机关，制定政策法规。1929年1月，省政府拟定清丈规章，组设全省清丈总局，举办清丈事宜，因人才经费均感困难，又系初创，须缩小范围，乃以昆明一县先行试办，1929年8月将全省清丈局改为昆明县清丈局。昆明试办清丈历经3年，直到1931年才告结束。为尽快完成任务，云南省政府于1931年8月，命财政厅长陆崇仁筹设清丈处，由财政厅直接指挥，监督切实，拟定计划，并在各县成立清丈分处。从省到各县形成了一套比较完备的清丈机关组织。 清丈处为云南最高地政机关，但对外概用财政厅名义，故仅为财政厅之隶属机关，一切事宜听从财政厅总体安排。清丈处设处长1名，秉承厅长总理全省清丈事务，对厅长负责，下设4组办事人员，分别负责文书、人事、编审、清丈等职责。此外，还附设清丈高级评判委员会，为财政厅直属下级机关。作为最高土地裁判机关，设委员长1人，由财政厅长陆崇仁兼任委员长，总揽全会事务，维持开庭秩序。为了培养测丈、绘图、业权、评判4种专门人材，又成立清丈传习所，招生训练，授以清丈知识，3个月毕业，以求速成。自1929年至1930年7月，先后毕业测丈绘算两科学生共142名，以便清丈业务的执行。 为推进清丈工作在各县的开展，各县下设清丈分处，隶属财政厅清丈处，清丈分处处长由财政厅遴员呈请省府委任，多由各县县长兼任会办，配合清丈。清丈分处下设总务、内有、外业3组，工作人员可达数百人。各县亦设初级评判委员会，受理因清丈而发生耕地业权诉争案件。土地清丈完毕后，各分处设立等则评定委员会，委员长一职由清丈分处处长兼任，委员10人则由地方绅董5人及分处职员兼任，办理评定耕地等则事宜。 1931年，省清丈处拟具《完成云南全省清丈计划书》， 预计分为9期推进全省土地清丈，以昆明为中心，由腹地向边地扩展。1933年，为缩短时间，修正清丈计划，将全省108个县、17个设治区划分为5个大区，每区再设立1个中心点，分为中央区（昆明）、东区（昭通）、南区（文山）、西北区（大理）、西南区， 各区按照交通之便，自为中心，由中心向各县展开并推行。至1941年，云南全省荒地调查与土地清丈基本结束，历时12年，共完成全省110个县的土地清丈工作。 （二）垦务资金的地方来源 在中央政府对于垦殖经费供给的各项政策之下，云南省政府除向中央申请补助外，还由省政府自己筹集资金或与银行合作来办理垦殖业务，发展垦殖事业。 1936年云南筹建开蒙垦殖区时，针对所需资金曾提出“省县合资”“官商合股”“官民合资”等方案，但均未执行。最终由龙云于1936年3月签发指令，决定“该项事业（开蒙水利事业）之投资以及监督指导督促进行一切事项，均由经济委员会负责办理，以一事权而利发展”。由此云南省经济委员会就成为兴办开蒙垦殖区的主要资金来源，开蒙垦殖局所需包括人员工资、办公经费、水利建设、农田垦殖、新村建盖、生产经营等在内的相关经费，均由云南省经济委员会进行投资。 此外，云南省政府还在1938年颁布的《难民移垦实施方案》中，对难民移垦边荒所需的经费作出了规定：“难民移垦边荒，为非常时期于国于民两利之图，然只就移垦两项拟计，每垦民1万人需移垦费国币56万元，吾边荒地最低限度足供移垦难民100万人，共计需移垦费5 600万元。至于主办经常费每年约需4万元，垦竣期以5年计，共需经常费20万元，合计需费5 620万元。” 为筹措垦殖经费，云南省政府还与中国农民银行、中央银行、中国银行、交通银行和富滇银行等进行合作，由银行办理农业贷款业务。为此，于1940年颁布《1940年扩大农贷办法》，规定了办理农贷的机关和办理贷款的项目，明晰了贷款用途、数额、期限、对象、保障以及还贷利率等事项。 （三）垦务机构的组建与发展 1.垦植协会云南支部 1912年3月，由黄兴、蔡元培、胡汉民、宋教仁、仇亮等革命派要员及部分非同盟会官员发起组建“垦植协会”，原意在“因议和之后，临时添招之军队约百余万，无可安插，不得不借屯垦一途，为消纳之计。而边境空虚之处，移民开垦亦可借以为固圉之谋”， 设总部于南京，推举黄兴为会长，徐绍桢与陈锦涛为名誉会长。1912年5月迁本部于北京，9月推仇亮为副会长。垦植协会的主要内容为：“调查农林矿产，筹办银行，设立公司，开办学校，编辑书报，附设关于垦植事业各机关。” 作为分支机构，垦植协会云南支部于1913年1月在三迤会馆成立，以调查农林矿产、筹办垦植银行、设立垦植公司、开办垦植学校、编辑垦植公报、扶助垦植团体、提倡植边事业及附设关于实业各机关为宗旨，以建设云南边疆为目标。支部经费由基本金、补助金和预备金3部分构成：“基本金由本部提播或集股所得作创设银行之用，补助金由入会金特别捐或政府补助作经营垦植事业及会内一切开支之用，预备金由本部应得之银行利润及垦植事业收入之纯益作扩充垦植事业及扶助垦植团体之用”。支部办公地点原定在三迤会馆，后迁移至甘公祠街。支部由“执行”和“评议”两部分组成。执行部下设总务部、财政部、调查部、交事部（掌编辑杂志新闻报告及选送学生筹办垦植学校事），评议部则以评议员组成。各部事务由部长制定细则分科办理。支部设会长1名、副会长2名，均由支部会员选举产生；执行部各部各设部长1名，由会员选举产生，干事则为部长荐任、会长许可；评议部设评议长1名，由评议员推举，评议员13名由会员选举产生。此外还有3名会计检查员负责支部收支，同样由会员选举产生。职员任期为3年，可连选连任。 2.第一、第二殖边督办公署 由于云南区域辽阔，交通不便且界连越缅，边防、外交、行政关系重大，1930年经国民政府送中央政治会议审核备案，批准成立殖边督办公署，于是年在腾冲、宁洱设立第一、第二殖边督办公署，直属省政府。第一殖边督办公署辖中甸、维西、兰坪、腾冲、龙陵、镇康6个县及德钦（原阿墩子）、贡山（原菖蒲桶）、碧江（原知子罗）、福贡（原上帕）、盈江（原干崖）、莲山（原盏达）、潞西（原芒遮板）、瑞丽（原勐卯）、泸水、陇川等10个设治局，附近丽江、剑川、云龙、保山、顺宁如遇关系殖边事务，亦由其直接指挥。第二殖边督办公署辖双江、澜沧、车里、南峤（原五福）、佛海、镇越、宁洱、思茅、江城、六顺、金平（原勐丁行政区）等11个县及宁蒗、宁江（原临江）、沧源等3个设治局。 殖边督办公署的组织较为精简，设督办1名、会办1名，由省政府遴选任用。第一殖边督办公署督办一直由李曰垓担任，会办则为史华。第二殖边督办公署督办则历经3任，自建立之日到1934年，由禄国藩担任，此后由杨益谦、杨荫南任职，未设会办。殖边督办公署内部设秘书1员，组织分3科。每科设科长1员、一等科员1员、二三等科员各2员，视事务需要设技术员、视察员及雇员兵役若干人。第一科职掌防守、治安、交通及不属于他科之事项；第二科职掌界务、实边等事宜；第三科则为文化、教育、实业、慈善、卫生考核等事。其经费开支分行政费及事业费两种。 殖边督办公署的职权主要为防守、界务、实边、交通、实业、文化教育、治安、慈善卫生及省政府委办之事项。督办对于辖区内的县长、行政委员等有考核并呈请省政府奖惩之权。此外，辖区内的各保卫团可由其直接调遣，在发生紧急事件时可自行处理，事后报省政府查核即可。 殖边督办公署以垦殖实边为工作重心，在垦殖移民、兴办实业方面做了很多努力。1930年，第一殖边督办公署督办李曰垓提出边政建设分交通、实业、教育3类，其中3大要点便是开发高黎贡山木材资源、提倡种植；设立纱厂、开采矿产；请饬选种棉人才筹设棉业试验场，得到省政府及实建两厅大力支持。1931年又设工程训练班以培养测量人才，组建“利生公司”挖掘山洞引水灌溉腾冲缅箐乡荒地，开办“富生公司”开采铁矿。第二殖边督办公署制定《澜沧县猛朗坝小规模移民屯垦计划方案》及《开办西盟矿产计划方案》，探讨如何在该区移民垦殖及开矿的可行性。此外，殖边督办公署还创办医院，厉行禁烟，有效抑制了边地疫情，发展边疆医疗卫生事业，增强了边民体质。 3.开蒙垦殖局 开蒙垦殖区位于滇南部开远和蒙自两县交界处，由蒙自坝、大屯坝、草坝、鸡街坝和大庄坝连绵而成，是滇南最大的坝区，“东连滇越铁路线，南接蒙自县属新安河，西毗开个公路，北邻开远县属开远坝”， 但“徒以水利未兴，水害未除，冬春苦旱，夏秋苦潦，农产收成歉薄，仅能栽种杂粮”。龙云主政后决心兴修水利，发展农业，开发边疆。1933年国民政府颁布《奖励辅助移垦原则》及《清理荒地暂行办法及督垦原则》，云南省政府为配合中央、推进地方垦殖事业发展，随后颁布《云南垦殖奖励章程》，规定不同开垦亩数的奖励金额，“凡给奖须经行政官署出具切结呈由实业厅转呈省政府查核给奖之”。 1935年8月，省政府派杨士敏赴开蒙实地考察，认为开蒙地区的蒙坝草坝及大庄坝土质优良、地势平坦且面积辽阔，交通亦便利，可为滇南农业区，但水利不兴，荒芜者众。三坝因地势不同，荒芜程度也有所差异。蒙坝地势较高荒地最少，庄坝因有落水洞可供排水荒地未遍及全坝，唯独草坝地势较高于庄坝且无落水洞，故荒地最多且荒废之地多低洼洪水易进难出。而关于三坝成荒的原因，“主要系水利失修，治安不靖两种”。杨士敏随即拟定了开发计划，于1936年6月经省政府第475次会议议决，正式设立开蒙区垦殖局，隶属于云南省经济委员会，全称为“云南全省经济委员会开蒙区垦殖局”，由杨士敏任局长，8月在开远属大庄坝新寨正式组建。杨士敏又以成立后尚需解决之要事呈请省府，要求确定垦殖局副局长、拨付开办费、设置保安队且“其队兵暂以三十名为限，由局自行招募”。开蒙垦殖局办公地点初为租赁，后于大庄车站旁收买民田120亩兴建房舍，1937年7月建成迁入。1941年9月又由大庄坝迁至蒙自草坝。 开蒙垦殖局综理全区垦务，组织机构为：“设局长一人，处理全局事物；副局长二人，襄助办理局务。近于副局长之下，又增设秘书一人。局长之下，分设总务、工务、农务、财务四课，每课分设课长一人，主任一人，办事员若干人，各负特定工作。”另在垦区内还设垦殖局购料验工委员会，由财政厅、建设厅及经委会各派1员任委员，负责垦区购料验工工作。 开蒙垦殖局在从1935年至1945年的10年间，垦务行政与垦殖事业取得良好进展，主要表现在土地开垦、兴修水利和推进地方社会发展方面。首先是开垦土地，经过垦殖荒地、军队屯垦、栽培农作、栽培森林、设立农事试验场、新村招佃、扶助佃农、举办农贷等，促进了边疆农业发展。其次，垦殖局在兴修水利方面成果显著，疏浚旧有黑水河，开挖龙公河与安南邑河以及嘉民河水道灌溉系统，安设黒冲节制闸、整理城红寨及长桥海落水洞，修筑永丰水闸、沙甸水闸，开挖两岸溉沟，不仅排除了三坝水害，振兴了地方水利工程，兴辟的两万亩稻田埂界更促进了地方粮食增收。垦殖局所收获粮食也有力支持了抗战需要。三是以垦务行政带动开蒙地区的新村建设和社会发展，专门建立绥靖村垦殖房舍、羊街办公房舍、建筑中村仓房及碾米机房舍等，修建运河、桥涵、道路，设立新村，发展教育与医疗卫生，训练农工，推动地方社会各项事业的建设与发展。 4.开文垦殖局 开蒙垦殖局建立后，鉴于“滇省山多田少，地广人稀，丰收之年且鲜盖藏，一遇水旱荒歉即需添购越米，单就民食方面已应以垦荒为刻不容缓之图，况抗战以来尤应以开发后方资源为切要之务”， 开文垦殖局也随之建立。 1938年6月，省政府令财政厅长陆崇仁清查各县公私荒地，计划实行垦殖事宜，着重发展水利、农业、种植业等。后因开远、文山两县交界处之稼依坝水利可兴，荒地可垦，因饬成立开文垦殖筹备处进行筹办。1939年3月陆崇仁亲自到稼依坝视察勘测情况，随后由省财政厅正式下文成立云南省开文垦殖局，任命刘治熙为局长，魏嘉惠、杨品瑶为副局长，局属各课、股长由刘治熙任命。 开文垦殖局组织机构设总务、工务、经济、财务4课以及昆明办事处。总务课设文书、庶务、卫生3个股及1个警卫队；工务课负责办理工程业务（如观音寺坝建筑、石洞甲乙坝建筑、沟渠建 筑、田亩分划、地形测量及河道疏浚等），下设工务、材料、设计3个股和3个测量队、6个工务段段；经济课设农林、租产两股，管理土地之清查、招佃、开垦、征收、划拨、统计等事项；财务设会计、出纳2股。1940年，局内机构发生变动，增设农场、油类林场、蚕桑场、清查队、供应社、仓库、木器厂，林场由两个分厂增至9个分厂，6个农场组改为4个分厂，局机关增设顾问、技正及助理员。1942年刘治熙改靠拨款定人定编的管理为自负盈亏的经济核算单位，除技术室、秘书、总务、财务、警卫队外，其余机构分为计划、管理、事业3部分。同年开文垦殖局隶属云南省企业局管理，后改设农垦及林垦两部。 开文垦殖局共征地123.02万亩，全局包括开远县六山镇的大稼依、小稼依、石洞、袁家桥、新寨、大石坝、马鞍山、歪头山、苞茅冲、腻支龙、拉白；文山县店房乡、茂克乡、红甸乡，以及大尼尼、三家寨、纪崇洞、路德、横水塘、石榴红、拖戛、界牌坝、路白等地区。其中工程用地61.2万亩，农场用地4.4万亩，蚕桑用地25.07万亩，林场用地29.65万亩，其余2.7万亩。 5.侨胞垦殖委员会 云南作为华侨分布较多的地区，地方政府对于华侨垦殖事业有着较明确的认识。1937年12月，云南省建设厅《制定规章奖励国内实业家资本家及海外华侨来滇投资及安插难民从事垦殖一案》呈文由省主席龙云转呈至国民政府，称： 吾滇僻处边隅，地广人稀，旷土荒山，所在皆是。若能移殖流离难民来滇从事开发，不仅安插难民问题，迎刃而解，即于军事上之补充，及国防资源之供应，亦大有裨益。又各大都市颇感受敌机威胁，终日惶惶，一切生产及投资各事业，均受障碍。我钧座高瞻远瞩，早已计划及此。读十月八日报载，欢迎国内实业家资本家及海外华侨，来滇投资开发之重要谈话，钦佩莫名，厅长职司建设，关于此项问题，自属责无旁贷。拟请国民政府，趁此时机，厘定规章，奖励来滇投资。至各地难民，若有愿来滇垦荒者，亦请颁布规程，筹拨款项，以供必须之耕牛、籽种、农具之购置，卫生之设备，及屋舍之筑造等费用，虽值兹军需孔亟之际，然以事关难民安插，充实后方物力，似应早日促其实现。 强调了华侨垦殖的重要性及实施办法。 抗战爆发后，国民政府以“抗战建国”为既定国策组织生产建设。而云南省筹划垦殖“又以海外侨胞，或身拥巨万，无处可以投资”， 因此云南省欲设侨胞垦殖委员会以沟通侨胞与云南省政府之间的联系。1939年10月，云南省政府第669次会议议决，通过了筹组云南省侨胞垦殖委员会，并拟具组织章程及接待处章程备案。 侨胞垦殖委员会由全省经济委员会常务委员缪云台、民政厅长李培天、财政厅长陆崇仁、建设厅长张邦翰、教育厅长龚自知及昆明侨务局局长张客公任当然委员，张邦翰兼任主任委员。复聘杨文清、裴存藩、许葛汀、纪宏良、陈碧笙、陈守仁、黄子衡等30人为委员，其中张客公、杨文清、许葛汀、裴存藩为常务委员。常务委员之下，附设接待处于南峤办理侨胞来滇之调查及接待等事宜。侨胞垦殖委员会还设立总干事、秘书文书、会计、庶务收发录事各1人，由主任委员及常务委员遴选派任，办公经费由省政府按月发新滇币1千元。 垦殖区域曾提经会议议决，划思普、腾永、开蒙3个区域为垦殖区。后云南省政府划车里、佛海、南峤、镇越4县为暹罗回国华侨移垦区。移垦区“注重药用植物，以金鸡纳、香樟木、棉、苧蔴为主，以茶、桐油、椰子等为副”。1940年8月，侨胞垦殖委员会提出《开发边地方案》，根据云南省地势、交通、物产、社会等不同情况，从充实国防、建设航空根据地、健全政治机构、建设交通、推进卫生事业、组织企业公司、改良现有实业、探测矿产、筹办垦殖等方面，分别为思普沿边、沧顺沿边和腾龙沿边提出开发计划。 6.边疆行政设计委员会 1943年10月，鉴于云南边地“未能开发利用，小之足以影响本省政治、经济、文化之向上发展，大之足以妨碍国民民族之团结统一。本省近年来虽曾多致力于开边化民，然无统筹机构及具体方案，收效殊鲜。为促进边疆之开发，俾得早与内地均齐发展暨巩固国防起见”。云南省民政厅决定成立边疆行政设计委员会，设专任委员5人，由厅长委派，聘请江应樑为主任委员，杨可成、陈竹鸣、刘仲升、安石生为顾问，朱兆、张涤清、曹子英、何中极、陆烈武为委员。 边疆行政设计委员会以建设边疆为宗旨，将云南分为5大边区，即大小凉山边区、思普边区、缅宁（临沧）边区、腾龙边区、中（甸）维（西）德（钦）边区，并以此为基础，设计、制定了一系列边区开发方案，包括《大小凉山开发方案》《普思沿边开发方案》《腾龙边区开发方案》《滇康边区盘夷实况及治理方案》《中维德区开发方案》。将前3种及《云南全省边民分布册》《边疆行政人员手册》合编为《云南省民政厅边政丛书》5种，铅印出版。其中大小凉山和腾龙边区是边疆行政委员会着力较多的地区，尤其强调了垦殖事业与垦务行政在地区建设与边疆治理中的重要性。 (责任编辑：admin) |