|
三、“福边利民”：民国云南垦务行政与边疆治理评析 垦殖作为历朝各代巩固国防、增加生产、安置流民的重要内容，一直受到从中央到地方的高度重视，成为边疆开发与治理的主要途径与措施。民国时期云南垦殖事业的发展与垦务行政的完善，既是中国历史上传统移民实边政策的延续，也是南京国民政府开发西南、提高粮食产量、发展经济、稳固边防以“福边利民”的重要举措。 首先，南京国民政府和云南地方政府多次颁布垦殖法规、组建垦殖机构，发展垦务行政，以鼓励民众开荒垦殖。尤其在抗战期间，难民流离失所、战争不断、农业经济愈加衰败、边疆安全与国防问题愈加突出的情形下，为救济难民、增加生产、巩固国防，垦殖意义尤为重大，“由垦殖出发，展拓至于林牧工矿等一切边疆经济之开发及社会工作之推行。期于育成边疆社会崭新的生机，以达化边地为腹地的目的”。故云南垦殖事业与垦务行政的发展成为全国的重要组成部分，从1937到1945年间，云南各垦殖单位共收容移民1 043人，垦地63 500亩。从中央至地方，垦务行政的发展，不仅为边疆垦殖事业的兴起提供了政治和制度的基础与保障，也为垦殖的具体施行提供了方法和技术上的指导，在一定程度上为抗战的胜利提供了物质支持。 边疆垦殖的利益颇多，一为增加战时粮食生产，辟荒垦殖以缓解粮食危机；二为转变消费的难民、难侨为生产者，妥善安置以变纯消费者为开辟富源的生产者；三为转变削弱抗战力量者为充实者，合理安插以降低难侨不稳定之社会因素，并引导其进行生产；四为开发边疆富源，将抗战建国与边疆开发有机结合起来，使得地尽其利、人尽其力。此外，垦殖并非仅限于农业，矿产的开发可使军需和军用原材料得到部分解决。对于南京国民政府而言，垦殖事业的发展与垦务行政的加强，不仅博得了包括海外华侨在内的全国人民的信任，也强化了其对祖国的向心和凝聚力，有利于抗战建国的顺利进行。 其次，民国时期垦殖事业的发展与垦务行政的推进，对于处在边疆地区的云南而言，不仅解决了地不能尽其力的问题，使蛮荒之区变为沃壤之地，在一定程度上使得粮食增产，税收增加，国家物资充沛。同时也促进了当地的经济发展，缓解了战时难民的收容与安置问题，以保边疆社会之稳定。此外，为使移民屯垦能顺利进行，移垦区在发展和改善水利、交通、农林建设、卫生及矿冶、教育文化等方面做出的重要努力，也带动了整个边地的开发与建设，同时巩固了边疆防务，增强了边疆的国防实力。 第三，垦殖改变了云南地方农村经济结构。如大规模垦殖倡导种棉，云南省政府专设棉业处，在开远、华宁、曲溪、弥勒、建水、元谋、弥渡、宾川等8个县成立棉业推广所，推广棉花种植并加强棉业管理。至1940年，全省棉业推广所已增至20所，推广指导棉田面积共283 328亩，棉花成为替代鸦片的最大宗经济作物，不仅改变了植棉农民的生活，对农村传统的经济结构、农民的经济意识以及棉业种植技术等多个方面，都产生巨大影响。 第四，加强垦务行政管理，健全并完善机制，加大了农业技术人才的引进和培训力度，促进了边疆农业教育的推广和技术人才的培养。如云南省棉业处于1927年开办棉作培训班与棉业讲习会，“征选高级农校毕业生十五名，施以短期之专门训练，授以棉作育种、栽培、考种、病虫害，及棉业产销合作等紧要知识，两旬讲习竣事，其成绩优异者，派充各县推广所推广员”。以此加强对棉业专门人才的培养，促进植棉技术的提高，保证了植棉推广过程的科学性和专业性。又如1928年，省政府专门拨卷烟特捐作为省级教育经费专款，规定于垦殖棉产最多之宾川设立省立棉作科职业学校。至1929年，已设立5所省立初级、高级农业学校，详情见表2。  与此同时，我们也应该注意到，民国时期垦殖事业的发展与垦务行政的推进，主要缘于特殊历史时段下的国家与地方需要。如抗战建国、民族复兴、新云南建设等，故制定垦殖政策与法规较仓猝，缺乏长远规划，多为临时应对救急之举，“要抗战必胜，建国必成，必须‘足食足兵’，双管齐下”。垦殖机构囊括事业较多而且存在时间较短，存在诸多弊病。如第一、第二殖边督办公署职权发生偏移，以发展交通为主而背离垦殖初衷，且由于独特的组织结构，使其夹存于省、县两级机构中而导致实权被架空，很难发挥实际成效。 此外，垦殖是一项长期全面的工作，抗战时期协助难民向云南大后方迁移、垦殖实边，并非国家与地方层面在边疆建设与治理的最终归宿，后续的管理、培训、帮扶等工作至为关键。从事垦殖是一项生产事业，垦务行政有所保障才能良性持续发展。“尽管国民政府颁布了不少条例、办法，但缺少相应的全面规划，它的工作基本上停留在过去救荒救灾的水平上，没有把难民工作提高到如同其政策所标榜的增加生产以利抗战的地步。”而移垦人口中农民比例较低，垦区又多设于偏僻荒凉之地，不少处于未开化状态，加之对垦区当地的气候、土壤和耕作制度不习惯，垦民与土著夷民之间矛盾冲突加剧、错综复杂的地权和地界纠纷、社会治安混乱、土匪丛生，其开展之难可想而知。如“华侨回国垦殖，乃天经地义，刻不容缓之事也。但华侨久居海外，多为工商。而为农者，寥如辰星。吹赌者，触目皆是。是以垦殖或以为口头禅而已。” 最后，垦务行政虽明确了国家与地方的利权职责，却未能持续落实。最终只能借助行政权力进一步控制边疆。随着抗战胜利，来自外部的政治与军事威胁一旦解除，政府开发边疆的动力亦因之丧失，其结果可想而知。如开蒙垦殖局以及开文垦殖局，分别隶属于云南省经济委员会，以及云南省企业局，“系属商办合股公司性质，但依其职责与业务各规定，似为该省一种经营事业而兼理垦区行政之机关”，往往成为地方实力派权利博弈中争权夺利的舞台。加之经营管理混乱，任职官员对土地以及公产的鲸吞蚕食、与民争利，激化了政府与普通民众之间的矛盾，县政府亦指责“该（开蒙）垦殖局上不能体政府徳意，下不恤人民疾苦，只知谋利竟不惜以邻为壑，其每年所获之谷不过一千余石，而减损大屯海底谷9 000余石之巨，此非利己殃民而何”，因而逐渐走向分崩离析。 (责任编辑：admin) |