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摘要：清初江南、湖广、陕西三省的分省，是元代实施行省制度以后较为特殊的一次分省过程。就行政区划、职官制度层面来说，三省的布按两司与巡抚员缺的增裁、辖区的调整在顺治十八年至康熙六年间逐步完成。三省保留下来的区域性巡抚职能得以调整，其与布按两司之间新的行政关系得到确立，巡抚由此全部下辖布按两司，三省事实上析分为六省。在这个过程中，既有应对区域问题的局部改革，也有全国性的政策变化，动因各不相同。此后，进入《清会典》的规范过程。“分藩”是对三省布政使司衙门及其辖区变化的记载，“分省”是对新的省行政机构（政府）和新省区的认同。乾隆十三年九月关于督抚居外官之首的讨论以及御准，表明朝廷对新省制的一种确认。康熙、雍正两朝《清会典》的规范随着认识的变化而有所不同，乾隆二十三年编纂的《清会典》载全国有十八省、督抚为“外官”，确立了十八省与清代省制的法定地位。 关键词：分省省制督抚法典规范清代 作者简介：傅林祥，复旦大学历史地理研究中心教授。 正德《明会典》载全国行政区划为南北二直隶、十三布政使司，习称两直隶（两京）十三省，又设总督、巡抚分驻各地。清顺治二年（1645）改南京（南直隶）为江南省，是为十四省。雍正二年（1724），直隶地区设布政使司（以下简称藩司、藩）和按察使司（以下简称臬司、臬），职官制度由此与各省相同，后习称直隶省。乾隆《清会典》载全国实行府州县地方行政制度的区域为顺天、奉天两京府及十八省，各省行政长官为总督和巡抚。江南、湖广、陕西三省何时析分为江苏、安徽、湖北、湖南、陕西、甘肃六省？ 各省的行政长官如何从明初的布政使转变为清代的总督、巡抚，即督抚是怎样从“差遣官”完成向地方大吏的转换？学界作过很多研究， 但仍有可探讨的余地。而清人是如何认识本朝省制和省区的变化过程，《清会典》作为国家法典是如何基于当时的认识进行规范，则较少被研究或关注。 地方行政制度史的研究对象，以行政区域的划分、行政权力的分配与各级地方政府的组织为主。清初江南等省的分省是空间上的行政区域重新划分、组织上的省行政机构（省级官员衙门体系）的重建和权力的重新分配，督抚转换为地方大吏的实质就是成为省行政机构的行政长官，这些都是清初省制变化中的关键点。本文以清初巡抚和布按两使官缺的调整及其辖区变迁、巡抚职能变化作为切入点，复原清初江南、湖广、陕西三省省级官员衙门的分官设治及其行政体系调整的过程，分析清初分省的动因、清人对新省区的认识以及《清会典》的规范过程。 一、协理不如分任：分藩与增设臬司 顺治十八年，江南省右藩迁驻苏州府城并分管江宁、苏州、松江、常州、镇江五府，这是清初江南等三省最早的省级官员驻地、辖区、职能调整。江南省的幅员小于陕西、四川、湖广等省，所辖府州县数量在直隶、湖广之后。江南省为顺治二年改明代南直隶而设，朝廷非常重视，设置有江南江西总督（驻江宁）和江宁（驻苏州）、安徽（驻安庆。顺治六年被裁后由操江巡抚兼，康熙元年［1662］操江巡抚不再管理军务后称安徽巡抚）、凤阳（驻泰州。一度由漕运总督兼，驻淮安）三员巡抚。总督与布按两司管辖全省，三员巡抚分管各府州。那么，江南省为何在三省中最先分藩？ 江南省左右藩分驻两地，应与朝廷钱粮紧张有关。顺治初年，国库空虚，“是以内则司农，外则藩省，动见掣肘”。 明代江南地区赋税特重，有“三吴赋税甲天下、苏松赋税半天下”之称。清廷依据明朝名义上的数目（实际征收额要低一些）征缴钱粮，江南省每年都不能完成。户部不断催促，三员巡抚随之问责府县。在这种情形下，总督郎廷佐在顺治十四年三月的奏请中，认为江南省自顺治八年至十三年积欠钱粮的原因是多方面的，“未必尽欠在民。或官吏侵蚀，或解役烹分，新旧牵混，上下朦胧”， 题请由左右布政使分管新旧钱粮：左布政使专管征收新粮，右布政使督催守巡道员分路催征历年积欠钱粮。 这一请求得到朝廷的同意。清代一些志书赞许为“宿弊顿为之革”。江南省右藩的职能由此发生了改变，《顺治十八年缙绅册》记载为“江南等处承宣布政使司右布政使专理钱法”。 但是，这一措施并没有完全革除“宿弊”。江南省积欠钱粮仍是普遍现象，数量最多的是江宁巡抚辖区内的苏松常镇四府：“一邑之征输，近可比于上江数府之额赋，远可比于他处通省之岁供。兼之节年压欠，新旧带征，催呼日迫，民力日疲。”顺治十七年正月出任江宁巡抚的朱国治，在第一次奏请被户部否定的情况下，于次年再次奏请将右藩移驻苏州。朱氏首先指出江南省行政体系存在着一个重要缺陷，与钱粮相关的事务都要经过藩司，藩司成为全省办理钱粮事务的一个瓶颈： 江宁等十四府、徐州等四州，凡催征报解，总归诸藩司矣。漕（运）、操（江）二抚臣与凤阳抚臣及臣抚衙门，凡批驳、查核，并责诸藩司矣。上江按臣、下江按臣，凡考察完欠，亦问诸藩司矣。而以藩长一官备求肆应，极一人之精力，任通省之催科，拮据不遑，实难周到。所以参罚屡至，而国赋终亏也。 其次，藩司衙门以左藩为主，有时还要左右藩协商，行政效率低下。此时江南藩司所管事务最为“烦剧”，为了打消朝廷担心增加支出的顾虑，朱国治对右藩的驻地、辖区、衙署等问题进行了说明： 拟将安庆、庐、凤、淮、扬、徽、宁、池、太等九府、徐州等四州，所属虽多，而赋役少减，专责之左藩，仍令驻扎省会，可以居中征解。臣属江宁、苏、松、常、镇等五府，所属虽少，而赋役较重，专责之右藩，令其移驻苏州，可以就近督催。若右藩一官，臣前言驻常，而今言驻苏者，非敢自为异同也，诚以驻苏与臣同城，如上用与军需事在紧急，必烦查解者，臣催藩司，可以一呼而至，所谓臂指之灵也。况钱粮重大，防护宜严，若苏城有臣标官兵，而藩司仓库亦可恃为□御，此又臣之欲图万全耳。至于书门与皂快，右藩原自有人，固不烦另编经费。兼以新移之衙舍，苏郡查有闲署，亦不烦创造兴工。所议添者，止司印一颗。我皇上必不靳此而贻东南半壁财赋难完之忧也。 朱国治的建议理顺了行政关系，形成江宁巡抚—右藩—苏松等五府的管理格局，有望提高行政效率，获得了朝廷的同意。顺治十八年十一月，朝廷任命孙代为江南布政使司右布政使，移驻苏州府。江南省由此分藩，右藩的驻地、辖区和职能均发生了变化。此举开启了一省之内两员布政使分驻并分区而治的“新例”。此后，右藩也被称之为江南江宁苏松常镇五府布政司右布政使、江宁苏松等处布政司。 但是，朱国治在奏疏中没有说清楚分藩后，原属右藩催征的积欠钱粮由哪个布政使负责，职掌稽核财赋的户科给事中赵之符为此上奏：“凡正项钱粮及兵饷，将其原来即拖欠在上江者，可交给左布政司催缴。而其原来即拖欠在下江者，可交给右布政司催缴。理应如此。如此则职责变得专业，督催尚可用力，无相互推诿之弊端，且不会有上下愚昧混淆之事。视钱粮之办完及拖欠，定左右布政司之优劣，则俱可无言以对也。” 分藩后，随之产生江南省钱粮总数如何向朝廷上报的问题。顺治十四年前，三员巡抚各自奏报辖区内的数据，全省数据由藩司汇总奏销并由总督负责。顺治十四年，朝廷规定总督不再经管钱粮，全省数据改由江宁巡抚汇总并上报。新任江宁巡抚韩世绮认为已经分藩，继续汇总上报只是增加工作量，并无实际意义，因此在康熙元年九月上疏：“一省钱粮已分南北，将来司总完欠，两藩各另为册，似难复以通省汇核。第司总既分，则抚总须照左右二司所辖分造。除臣之抚总及右司总册，臣应循例造报，其安、凤二属抚总暨左司总册，或归安抚，或归凤抚。”部议核准。这样，安徽、凤阳两巡抚所属各府钱粮数据，左藩汇总后，由安徽巡抚上报；江宁巡抚所属各府钱粮数据，右藩汇总后，由江宁巡抚上报。同月，右藩专辖新设的永盈库及库大使一员，左藩仍辖原有的长盈库，各自拥有附属机构。经过上述变革，江南省左右藩的驻地、辖区、附属机构，与主管上级（巡抚）以及与户部的行政关系，均已一分为二，成为两个独立的行政管理系统。 如前所述，江南省的变革引起了京城言官的注意，言官成为陕西、湖广两省分藩以及三省增设臬司的推动者。康熙二年四月，户科都给事中史彪古上疏，提议当时幅员最为广阔的两省——陕西、湖广的左右藩也应分驻并分区而治，理由有三点：一是这两个省幅员辽阔，省会都不在适中的地方，“武昌则僻乎东偏，西安乃迩乎南界”；二是制度规定州县征收到的钱粮必须上解到藩司所在的省会，而兵饷又必须从省会下发支放，来回折腾，增加了开支；三是社会不安定，“况四塞之隩，素多绿林暴客；洞庭之淼，亦饶江洋巨盗”，钱粮上解与下发途中容易出现意外。周纶：《石楼臆编》卷1《藩臬》，《四库全书存目丛书》，济南：齐鲁书社，1997年，子部，第232册，第645、646页。吏部随即征求两省督抚意见。湖广总督张长庚会同湖广、郧阳、偏沅三巡抚题奏赞成，并提出了具体方案。陕西督抚应该也无异议。由此，陕西省左藩驻西安府，分辖西、汉、凤、延四府及兴安一州；右藩驻巩昌府，分辖平、庆、临、巩四府及宁夏、河西各卫所。湖广省左藩驻武昌府，分辖武、汉、黄、安、德、荆、郧、襄八府；右藩驻长沙府，分辖长、衡、永、宝、辰、常、岳七府及郴、靖二州。康熙三年四月，湖广右藩移驻长沙，陕西右藩在此前后移驻巩昌府， 湖广、陕西由此分藩。 在史彪古上疏后不久，山西道御史李赞元于康熙二年七月提议在江南省增设按察使一员。此时，湖广、陕西两省分藩之事已经在走程序，吏部认为三省应各增设按察使一员，同样征求相关各省督抚意见。《分理刑名奏议》是一份“部覆”，应是吏部公文的节录，记载了增设按察使的过程： 该臣等查得先经会议，各省按察使所管刑名繁简不一，江南省事件繁多、地方宽阔，陕西、湖广两省地方宽阔，而且与别省多设巡抚，止一按察使管理刑名，必至迟误。相应于江南、湖广、陕西三省各增设按察使一员，分府料理。其驻扎地方及分隶府分，应敕江南、陕西、湖广各该督抚确议具覆。移咨去后，今据湖广总督张长庚疏称，据各司会详，应驻长沙为适中，专理湖南长、宝、衡、永、辰、常、岳七府、郴、靖二州一切刑名政事，照依右司，一例并驻长沙，以为经久之规模，等因，前来。查增设臬司驻扎地方、分辖府分，既据该督抚查明，以长（沙府）为适中，驻扎妥便。应如督抚所请，候命下之日铨补可也。 康熙三年二月，添设甘肃按察使，驻巩昌府，辖平凉等四府。三月，增设湖广按察使，驻扎长沙府。五月，江南省增设江北按察使，驻凤阳府泗州，分辖安庆、庐州、凤阳、淮安、扬州五府以及徐、滁、和三州，江宁、苏州、松江、常州、镇江、徽州、宁国、池州、太平九府和广德州仍隶属于江南按察使。至此，三省的司法行政系统也一分为二。湖广、陕西两省增设的臬司与右藩的驻地和辖区相同，原设的臬司与左藩驻地、辖区相同，布按两使的辖区已经重合。江南省比较特殊，一是两藩与两臬的辖区不同，二是两藩、两臬分驻三地。康熙五年，按照新划定的江宁、安徽两员巡抚的辖区，布、按两司的辖区重新进行了调整，左藩所属扬、淮二府和徐州往属右藩；江北按察使自泗州移驻安庆，辖安庆等七府三州；布按两使的辖区重合。如前所引，这些分驻的布政使衙门亦可称之为布政使司，全国由此共设17组布政使司和按察使司。 三省分藩后，左右藩名义上仍属一个布政使司。其他各省沿袭明制，设有左右两员布政使（除贵州外）。康熙六年七月，经过议政王贝勒大臣、九卿科道的讨论，朝廷决定河南等11省保留一员布政使，“至江南、陕西、湖广三省，俱有布政使各二员，驻扎各处分理，亦应停其左、右布政使之名，照驻扎地名称布政使。” 三省的六员布政使“照驻扎地名称布政使”，说明朝廷已经认为这是各有名称的新布政使司。每个布政使司只设一员布政使成为一项全国性的新制度。 (责任编辑：admin) |