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二、两抚分属：督抚员缺的调整 清初沿袭明末制度，各省设有总督和巡抚，统辖布按两司或道府州县。康熙《清会典》谓清初督抚员缺“因事设裁，随地分并，历年员额多寡不一”。那么，清初的督抚员缺设置是否毫无规律可寻，其职能在顺康之际又发生了哪些变化？ 督抚均有坐名敕。顺治年间敕书中规定的总督辖区与职能，与明末已经有所不同。一是管辖两省的总督增多，明末管辖两省的总督有两广总督，顺治年间新设的有浙闽、川湖、云贵、江南江西总督等。二是本时期总督的职能以军事为主。如顺治二年四月颁给陕西三边总督孟乔芳的敕书言：“兹命尔总督陕西三边、四川等处军务兼理粮饷。巴蜀壤地相连，控制非遥，征调犹便，今特酌于川陕［适］中地方，以便往来调度。凡两省镇巡等官，咸听节制，蜀中兵马钱粮悉从调发。” 又如顺治十六年颁给云贵总督赵廷臣的敕书谓：“惟兹云贵幅员辽阔，兵燹初宁，需人控制。尔其居中调度，严饬文武官吏，修浚城池，操练兵马，积聚粮饷，稽察奸宄。一应战守机宜，悉听便宜区处。” 为了“居中调度”，总督驻地不一定在省城。云贵总督半年驻贵州安顺，半年驻云南曲靖；浙闽总督的驻地分别在福建福州、浙江衢州。顺治十三年，左副都御史魏裔介认为总督专责剿寇靖众，其驻地不应与巡抚同在省城，应移驻军事要地。顺治十四年九月谕旨：“总督、巡抚责任不同。巡抚专制一省，凡刑名钱谷、民生吏治，皆其职掌。至于总督，乃酌量地方特设，总理军务，节制抚镇文武诸臣，一切战守机宜、调遣兵马重大事务，当悉心筹画。若更令兼理刑名钱谷等细事，不特精力难周，且致彼此推诿，耽延时日，何以专任责成。”命九卿詹事科道会议。从前述两江总督职能变化来看，应该是规定总督不再“兼理刑名钱谷等细事”。当时天下未定，总督职能以军事为主，着重于控制大区域（两省）的军事局势，是否管辖省内刑名钱谷事务，各总督并不相同，至此才有统一规定。 顺治年间巡抚员缺的设置，沿袭明代旧制，分省会巡抚（亦作“省下巡抚”，简称“省抚”）和区域巡抚两类。省会巡抚节制布按两司，管理钱谷刑名等民事，辖有绿营（即抚标），也可节制绿营副总兵以下武职。以浙江巡抚为例，其职能包括“修理城池、水寨，训练水陆军马，整办战船器械，甄别将领，申明纪律。遇有盗贼生发，相机调度，严行剿杀，无使滋蔓。合用军饷，从宜措置。……春秋两汛，巡行海上，考察将领，稽阅军实。文官司道以下，武官副总兵以下，俱听节制”。值得注意的是，省会巡抚辖境为全省，或者与藩司辖区相同。区域巡抚管辖数个道员、府州县或卫所，按辖区情形不同又可以分为两种。一种是管辖数省交界地区的巡抚，其辖区与省会巡抚辖区或其他区域巡抚辖区有重叠，其职能以军事震慑为主，不管理钱谷刑名，如天津、南赣、偏沅巡抚等；一种是分辖省内某一区域的巡抚，主要在直隶、江南、陕西等省。随着政治、军事形势的变化，原先的一些军事要地失去其重要性，再加上经济困难减少开支，登莱、宣府等区域巡抚率先被裁撤。 顺治死后，辅政大臣们于顺治十八年八月，以“文武并重”为由，要求吏、礼、兵等部将地方文武官员职掌重新划定。清初由于财政紧张，在官缺设置上一直采取紧缩政策，不断裁减冗官。这次为何一反常态增设一批总督，除了“文武并重”这个因素外，因史料缺乏，相关情形尚不清楚。己未，朝廷决定直隶和各省均设一员总督，驻扎省城。由此，形成一省一总督的制度，总督全部移驻省城并节制同省提督、巡抚。但这一制度仅实施数年就被调整，康熙四年三月，吏部上疏：“各省督抚多设，如要省督抚全留，如非要省应酌量裁并。”朝廷对这个问题非常重视，以议政王贝勒大臣、九卿科道会议的形式对此进行了讨论，决定裁撤山东、河南、江西、山西、广西、贵州等六省总督，改设直隶山东河南、江南江西、山陕、两广、云贵等五员总督，保留福建、浙江、湖广、四川四省总督，同时裁撤凤阳、宁夏、南赣三员区域巡抚。尚不清楚吏部为何有这个提议，但这次调整没有影响总督的职能及其与提督、巡抚行政关系，只是裁撤了非“要省”的总督员缺，让保留下来的“要省”总督管理两至三省，这与此后一些省份不设总督的制度有明显区别。 顺治十八年一省一督制的实施，是清初督抚制度的一大变化。除了官缺数量有变动外，最重要的是督抚职能发生明显变动，实行文武分治，总督为一省的最高军事、行政长官。巡抚只管民政、不理军务，敕书、印文内的“提督军务”、“赞理军务”字样被删除；抚标被裁，各员巡抚仅辖护卫兵50名；兵部兼衔在康熙元年被改成工部兼衔。由此，管理数省交界区域的区域巡抚，从原先的地方大员变为冗官，失去了继续存在的基础。顺治十八年，就有言官提议裁撤“无事可掌”的南赣巡抚。 康熙四年五月，南赣、宁夏、凤阳等区域巡抚被裁撤，安徽、偏沅、甘肃三员区域巡抚得到保留，职能发生改变。由此，全国共设18员巡抚，形成了江南、湖广、陕西一省两抚，其他各省一省一抚的局面。 随着江南等三省一省两抚局面的形成，巡抚与两司的行政关系也在这个过程中得到了调整。湖广省在顺治年间设有省会巡抚——湖广巡抚，统管全省民政。同时设有偏沅、郧阳两员区域巡抚，均不管民政，辖区与其他巡抚辖区重叠。偏沅巡抚管理荆州、常德、长沙、衡阳四府，郧阳抚治弹压湖广、河南、四川、陕西四省交界区域。大约在康熙二年，刑科给事中姚文然提议仿照江南省例，湖北地区由省会巡抚专辖，湖南地区由偏沅巡抚专辖： 臣思楚省提封最广，府州所属共有三十余处之多，湖南北相距五千余里，诚为辽阔，其钱粮、钦件及刑名、官评不知凡几。今虽设有三抚，而执掌不分，向来未经详议，实有未尽当者。……如郧阳抚治，原为秦、豫、川蜀三省疆隅相接，故特设治臣弹压，与楚省抚务似不相关。省下巡抚总理全省之事，偏沅巡抚虽云管理衡、永、长沙等属，然虚名无实，十羊九牧。……臣愚以为莫如援江南、陕西之例，将两抚分属，以湖北责之省下巡抚，湖南责之偏沅巡抚，一切钱粮、钦件、官评、刑名，皆派定地方。……其左右布政使已经奉旨照江南例，分湖南北驻扎掌管，则糗粮刍茭价值多寡，皆可周知，随时随地预先就近备办。 显然，姚文然的提议受湖广分藩、江南与陕西巡抚分区而治的启发，将原先各自进行的巡抚与藩臬两个层面的变革交集在一起，使湖广省的官制改革由分藩转向分省。随后，刑科左给事中彭之凤提议将偏沅巡抚移驻长沙府：“长沙一府实居湖南里道之中，所辖湖南府治既道路相近，即关会湖北各郡亦相去不远，呼吸可通，实为居中要地。合无请敕下该部从长酌议，将偏沅巡抚移驻长沙，以便居中而理，则里道维均。凡一切转解粮饷，文移往来，俱可朝发夕至，首动尾应，庶抚臣无偏安一隅之嫌，而地方获长治久安之术矣。 朝廷随即令湖广总督张长庚“详确定议”。张长庚建议将洞庭湖以北的武昌等八府仍属湖广巡抚管辖，将洞庭湖以南的长沙等七府二州改由偏沅巡抚管辖，“刑名钱谷，各归管理”。 偏沅巡抚周召南也同意此方案。 康熙三年三月，朝廷决定长沙等七府二州归偏沅巡抚管辖；四月裁郧阳抚治；闰六月，朝廷令准偏沅巡抚移驻长沙府；八月，巡抚周召南到长沙城上任。由此，偏沅巡抚与湖广省右藩的辖区重合并形成上下级行政关系，职能也与省会巡抚相同。湖广省在一个总督之下、一省之内，分设两员巡抚、布政使、按察使并分驻武昌、长沙两地，实际上形成了两套省级行政机构并分区而治。 陕西省在顺治年间设有省会巡抚——陕西巡抚，管辖藩司辖区内的行政事务；同时设有甘肃、宁夏、延绥三员区域性巡抚，分别管理甘肃、宁夏、榆林镇等实土卫所地区的行政事务。康熙元年裁延绥巡抚，辖区并入陕西巡抚；四年三月朝廷决定裁撤宁夏巡抚，陕西总督白如梅上疏反对： 查陕西一省东西四千里，南北三千余里，计四围则万余里，省会之大未有过于秦者。且三面逼邻番彝，止间一墙，省分之要又未有过于秦者。原设西安、延绥、宁夏、甘肃巡抚四员。康熙二年，延绥巡抚林天擎疏请裁并延抚一员，归并省抚。盖以榆林外部落效顺，且距西安止一千三百余里。至于宁抚驻扎宁夏，距省一千四百五十里，逼近套彝；甘抚驻扎凉州，距省二千五百里，逼近海彝。甘、宁二抚各相距又千里，山隔河阻，势不相通。就今日无事时视之，巡抚既卸兵马，似为闲员；倘值有事，实有必不可少者。 同年十月，镇守陕西总兵桑格也上疏反对：“今裁宁抚，他抚兼领，紧急边情，必失机宜。” 朝廷未采纳他们的意见。白如梅又提议将甘肃巡抚迁驻兰州，认为兰州“离宁夏一千四百余里，离肃州一千五百余里，实为宁甘适中之地”。 原宁夏巡抚辖区由甘肃巡抚接管。朝廷同意此方案。康熙五年，甘肃巡抚、陕西右藩和增设的臬司驻地同时调整，分别从凉州、巩昌府迁至兰州。同驻兰州的甘肃巡抚与藩臬组合成一个完整的行政机构，管辖陕西省西部地区；同驻西安的陕西巡抚与藩臬管辖陕西省东部地区；陕西总督管理全省。 江南省在顺治初设有三员巡抚。江宁巡抚与右藩的行政关系已见前述。凤阳巡抚被裁后，江南总督郎廷佐的上疏于康熙四年十一月被御准，将原属于凤阳巡抚管辖的庐州、凤阳二府及滁、和二州划归安徽巡抚管理，淮安、扬州二府和徐州划归江宁巡抚管理。 江北按察使迁驻安庆的具体经过，目前未见到详细史料。康熙五年，江宁、安徽两员巡抚与布按两司的辖区调整完成，奠定了清代江苏、安徽两省的区域。 随着巡抚辖区调整完毕，江南等三省均设一员总督管理全省，设两员巡抚和两员布政使、按察使，分疆而治。 其他各省至康熙六年七月，直隶设一员巡抚，未设布按两使；山东等11省均设一员巡抚、布政使、按察使。由此，全国名义上仍是14省，实际上形成17个由巡抚与布按两使共同组成的行政机构及行政区域，另有一个由巡抚单独管理的直隶地区（康熙八年增设直隶守道、直隶巡道，行使藩臬两司职能）。 (责任编辑：admin) |