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【摘要】分离性公投本质上是对多民族国家领土与主权的破坏，加泰罗尼亚公投是旨在脱离西班牙独立建国的单方面分离性公投。西方多民族国家建设中分离性公投危机的宪法治理，违宪性是其逻辑起点，宪法保障机制的运转体现其基本过程，目的在于解除危机、维护统一、捍卫主权。分离性公投危机宪法治理的有效性受多种因素影响:完善的宪法与健全的宪法保障制度是实施治理的基本前提，较强的政府法理制约能力是保障治理的重要条件，竞争性多党制的消极作用是制约治理的直接原因，宪法认同的强弱是影响治理的内在因素。 【关键词】多民族国家建设；分离性公投；宪法治理；加泰罗尼亚 【作者简介】王伟，黑龙江哈尔滨人，中央民族大学民族学与社会学学院(中国民族理论与民族政策研究院)教授，博士生导师，西南民族大学教授，研究方向:民族政治学、跨界民族与国际关系；韩敬云，云南昆明人，中央民族大学民族学与社会学学院(中国民族理论与民族政策研究院)博士研究生。 西班牙是一个由２０多个民族共同构成的多民族国家，除主体民族卡斯蒂利亚人(即西班牙人，约占总人口的７３％)外，作为三大“历史民族”之一的加泰罗尼亚人是最大的少数民族群体(约占总人口的１５％)，它拥有自己相对独 特的历史文化传统，并于１９７９年在西班牙新宪法确立的现代民主宪政框架内实现了全面自治。实现自治之后，尽管加泰罗尼亚与西班牙中央政府之间仍然存有一定张力，但双方总体上维持着相对良好的关系。然而，进入２１世纪后，特别是近十余年来，由于错综复杂的历史、文化、经济、民族等多种因素的共同影响，双方分歧不断扩大、矛盾日益加深，再加上经济危机爆发，加泰罗尼亚对中央政府的不满情绪与日俱增，追求高度自治的权利诉求也逐步演化为独立建国的分离要求，并先后于２０１４年１１月和２０１７年１０月单方面发动了旨在脱离西班牙独立建国的分离性公投活动，西班牙国家建设危机由此引发。 多民族国家内部某个民族通过公投的方式从母国分离出去并建立新的国家，已成为当代世界民族分离运动的新趋势。尤其是在欧洲，民族分离运动日益呈现出以合法、有序的公投方式在主权国家法律框架内逐步推进的新特点。较之于以暴力手段为主要特征的传统民族分离运动，以公投方式和平推进的当代民族分离运动往往披上了“民主”“合法”的外衣，具有一定的迷惑性，更加难以有效治理，也更具威胁性。因此，如何有效治理分离性公投危机以切实维护领土统一和主权完整，是多民族国家在建设进程中必须审慎思考和积极探索的关键议题。基于此，本文以西班牙加泰罗尼亚公投为例，在多民族国家建设理论分析范式的基础上，就西方多民族国家建设中分离性公投危机宪法治理的内在逻辑及影响治理有效性的因素等内容展开初步探讨。 一、概念与理论范式 (一)概念:分离性公投与宪法治理 １.分离性公投 “公投”(Ｐｌｅｂｉｓｃｉｔｅ)即“公民投票”，也称“全民表决”或“全民公决”，通常指在某个国家或特定地区内，享有投票权的全体人民就本国或本地区具有重大影响的问题进行直接投票表决。从历史上看，公民投票制度起源于古希腊雅典的公民大会，到了近代，西方国家在宪法中纷纷确认了公民投票制度，赋予公民对包括制宪在内的国家重大事项决定权，以彰显和实践主权在民原则。作为西方民主政治制度的有机组成部分，公民投票“最初通常在征服外国或合并他国领土时为增强合法化而被采用，法国大革命后其经常被作为解决领土纷争的手段，２０世纪后又被作为行使民族自决的手段来使用”。从本质上看，公民投票制度“服从并服务于特定统治阶级的政治统治和根本政治制度”，因此，它实质上“是服务于特定统治阶级的政治机制和程序工具”，具有突出的工具性特征。从内容上看，公民投票主要涉及法律议题、政策议题、涉外议题、领土议题以及独立议题等关乎国家前途命运和国计民生的重大问题。 根据公民投票是依国内法还是国际法举行，可将其划分为民主性公民投票和自决性公民投票两种类型。自决性公民投票以自决权原则、国际条约以及国际组织的决议为法律渊源，“是国际法意义上作为领土变更方式的公民投票”，通常指“创设领土边界以实现独立建国或决定领土归属以合并到他国的公民投票”；而民主性公民投票则“是国内法意义上作为直接民主手段的公民投票”，它以国内法为根本依据，通常“指在一个主权国家的既定疆域内，人民对全国性或地方性重大事务进行集体表决的公民投票”。“分离性公投属于民主性公投，全称为对外分离性地区民主公投，是地区民主性公投下的子类型，主要用于决定主权国家内部某地区能否脱离该国的问题。”就国际实践中的具体情况而言，分离性公投也具有不同的类型，根据民主性公民投票是否具有国内法基础，分离性公投可以进一步划分为协议式分离公投和单方面分离公投两种类型。前者依据国家有关机构的授权或依据法律以及法律性文件进行，具有坚实的合法性基础，如２０１４年苏格兰公投；而后者则缺乏相应的国内法基础或未能得到国家相关机构的授权，不具有合法性且对国家主权的完整性直接构成挑战，往往遭到母国的坚决反对，２０１４年和２０１７年加泰罗尼亚要求脱离西班牙的公投就是典型的单方面分离性公投。 ２.宪法治理 “宪法治理”是一个具有特定含义的治理概念。治理既不同于管理，也区别于统治，“指的是政府组织和(或)民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程”。格里·斯托克指出，“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁”。自２０世纪９０年代以来，随着全球性治理问题的凸显和治理理论的广泛兴起，治理概念随之被广泛地运用到关于国家治理的政治学、管理学、法学等研究领域，“宪法治理”的概念由此应运而生。“宪法治理就是把社会生活、社会经济政治文化生活纳入到宪法和法治的轨道。通过建构国家体制来实施宪法，为国家社会稳定、可持续发展提供法律的基础。”换言之，宪法治理就是“需要国家机关运用宪法思维、适用宪法规范来处理国家或者地方事务”，其“基本形式是宪法适用与宪法解释”。作为一种重要的国家治理方式，宪法治理属于法治的范畴，它与“宪法统治”相对，也是人们在对“宪法统治”批判继承的基础上发展演变来。首先，就形成基础而言，“宪法统治建立在文化统一性基础之上，主张单一性或统一性，是不强调、不支持差异性或多样性的；而宪法治理建立在文化多样性基础之上，主张多样性或差异性，强调、支持‘兼容并包’”。其次，就推动力量而言，宪法统治以国家为本位和主体，强调国家对社会的控制，“是一种自上而下的治理模式，由国家来做某种事情”；而宪法治理则主张以人民为主体，强调国家与社会之间的双向良性互动，“是一种自上而下和自下而上相结合的治理模式”。最后，就实施方式而言，宪法统治以控制为中心，主张通过宪法来实现对国家和社会的控制；而宪法治理以服务为基本方式，强调将一个国家的政治、经济、文化、社会等各个方面均纳入法治轨道，依法治理。 (二)理论范式:多民族国家建设的一般理论 多民族国家建设和多民族国家建设理论始终是民族政治学研究的重要问题。１７世纪初，欧洲出现了诸多现今意义上的民族国家(ｎａｔｉｏｎ－ｓｔａｔｅ)——权力与民族共同体相结合的产物。作为一种具体的政权组织形式，民族国家的实质在于“将国家的政治合法性来源从传统的‘君权神授’转换为‘主权在民’”。活跃在当今世界舞台上的现代民族国家，绝大多数是由多个民族群体所共同构成的政治共同体，即多民族国家。据统计，当今世界上存在民族问题隐患的国家多达１１２个，如何将不同的民族有效地整合在一个共同的政治屋顶之下，是多民族国家普遍面临的一个巨大挑战。从世界各国的实践状况来看，无论国家发展程度如何，迄今为止任何多民族国家都无法回避或一劳永逸地解决民族问题，而且无论采取何种模式来解决民族问题，多民族国家建设始终都是一个绕不开的关键话题。关于多民族国家建设，我国学界已有不少研究并形成了自己相对独特的理论视角，有的强调以维护多民国家统一为核心价值诉求的民族整合，有的主张多民族国家建设应当是国家建设与民族建设双轨并进；在研究内容上，有的认为制度建设与认同建构是多民族国家建设的核心任务，有的则强调民族政治身份的建构是现代多民族国家转型与建设的关键环节。 国家建设理论(ｓｔａｔｅ－ｂｕｉｌｄｉｎｇｔｈｅｏｒｙ)最早由查尔斯·梯利(ＣｈａｒｌｅｓＴｉｌｌｙ)和西达·斯考切波(ＴｈｅｄａＳｋｏｃｐｏｌ)为代表的西方学者于２０世纪８０年代提出。该理论认为，“国家是在政治和经济过程中具有自主性(ａｕｔｏｎｏｍｙ)和能力(ｃａｐａｃｉｔｙ)的行动者(ａｃｔｏｒ)，在国内与国际环境构成的结构约束下呈现出行动的绩效(ｐｅｒｆｏｒｍ￣ａｎｃｅ)，这种行动绩效就是国家的强度(ｓｔｒｅｎｇｔｈ)，是用来描述国家与其他社会行动者之间互动关系的变量。”具体而言，国家建设理论包括国家自主性与国家能力两个基本的维度，国家自主性即国家作为对其疆域和民众具有控制权力的机构，可以主动制定政策或追求特定目标，而不是简单或被动地反映社会组织、阶级或社会整体的利益需求；而国家能力则是“国家作为一个重要的行动者，更进一步地说就是要解释国家执行政策目标的能力，特别是在国家面临实际或潜在的社会团体势力或者是身处艰难的社会经济条件下对国家目标的执行能力”。也就是说，国家自主性是国家能力提升的基础，国家能力决定着国家自主性，二者相互依存、彼此强化，但国家自主性与国家能力两者间“并不绝对一致，因为国家自主性是国家——社会关系意义上的概念，而国家能力主要是国家吸纳资源的能力以及行政系统专业技术人员素质”。此外，现代国家建设也是克服一次次危机的结果，国家的危机治理能力是其获得高于社会权威的关键前提。一般说来，现代国家的构建需要克服认同性危机、合法性危机、渗透性危机、参与性危机以及整合性危机。 概括而言，多民族国家建设通常包括确立国家的领土与边界、建立国家的法律制度与政府组织以及建构国家认同三个主要方面。作为一种以多个民族群体为组织基础的政治共同体，现代多民族国家具有民族—国家(ｎａｔｉｏｎ－ｓｔａｔｅ)与民主—国家(ｄｅｍｏｃｒａｃｙ－ｓｔａｔｅ)的双重特性。因此，“民族—国家建构”与“民主—国家建构”共同构成了多民族国家建设的两个基本维度，前者旨在通过强化不同民族对国家的忠诚和认同以保证政治共同体的完整性，后者意在通过国家的民主制度建设为实现公民权利提供坚实的制度保障。从多民族国家民族多样性与国家统一性一体两面的基本特点来看，维护国家的统一与促进持续发展是多民族国家建设的核心任务。其中，“国家的统一具有多重性:从领土的角度讲，要确保国家领土不容分割；从主权的角度讲，要制止任何形式的分裂国家的行为；从政权的角度讲，国家应该有统一的中央权威和统一的制度规范”；而发展则体现为保持国家持久的生命力和促进国家能力持续提升。 (责任编辑：admin) |