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三、影响分离性公投危机宪法治理有效性的若干因素 分离性公投危机的有效治理是一项复杂而系统的工程，受到诸多因素的影响。其中，完善的宪法与健全的宪法保障制度是实施治理的基本前提，中央政府较强的法理制约能力是保障治理绩效的重要条件；而西方竞争性多党制的弊端则直接制约着治理的施行，多民族国家宪法认同的强弱则是影响治理的内在因素。 (一)实施治理的基本前提:完善的宪法与健全的宪法保障制度 “一切现代国家总是以完整统一的法律体系作为国家建构的重要内容”，而且“作为文化、经济和政治共同体的国家只有蜕形为法律共同体，才具有合法性，也才具有‘战斗力’”。因此，现代多民族国家普遍致力于法治化建设，但法治并非一般性的规则之治，而是宪法之治，尤其是在国家面临分裂危机的状态下，完善的宪法与健全的宪法保障制度往往成为捍卫国家统一和主权完整最有力的武器。 完善的宪法是有效治理分离性公投危机的基本前提。一方面，完善的宪法为多民族国家分离性公投危机治理奠定了坚实的制度基础。多民族国家建设是一项以经济、政治、文化、社会等领域的基本制度为载体的系统性工程，而这些制度无一不是通过宪法所规定或依据宪法所确立的，它们相互联系、有机结合，共同形成了一整套的国家治理机制。因此，是宪法统领着国家建设与治理，并协调着国家基本制度与具体机制的有效运转。在涉及国家分离危机方面，通过宪法或宪法性文件预先规定分离行为违宪并设置严格的反分裂条款，不仅“可从根本上否定分离主义的正当性”，而且“可在一定程度上削弱分离主义的心理预期”。例如，西班牙１９７８年宪法确立了国家不可分割的统一性原则，并通过诉诸暴力来宣示其反分裂国家的坚定立场。另一方面，完善的宪法为多民族国家分离危机治理提供了充分的合法性渊源。宪法之所以在现代国家建设中具有根本性的地位，一个重要的原因就在于它奠定了国家治理的合法性渊源，而且是国家治理能力最为有效的动力支撑。加泰罗尼亚在启动公投之前，早已从法律程序上开始“积攒”合法性:自１９７９年制定《自治章程》实现全面自治后，多次与中央政府交涉要求提升加泰罗尼亚民族在国家中的地位，并于２００６年６月１８日以新通过的《自治条例》取代１９７９年颁行的《自治章程》，在扩大自治权的同时也为日后独立形成了一定的法律基础；在２０１４年和２０１７年公投前夕，又分别通过了旨在争取公投合法性的《民意调查及公众参与法》和《独立公投法案》。然而，尽管加泰罗尼亚屡次碰触法律底线、挑战宪法权威，但由于西班牙完善的宪法体系的存在，宪法法院、中央政府等国家机构依据宪法就能对其进行有力回击，使其无法突破宪法规定的反分裂原则。 健全的宪法保障制度是推进国家宪法治理的重要条件。宪法作为一个国家的根本大法，是国家实现法治的根本前提。然而，怎样使宪法规范具体地体现在国家的法律、法规以及一切政治制度中，使之产生应有的法律效力并有效维护宪法的权威，这取决于宪法是否有完善的保障制度。“宪法保障是所有能够使宪法实施过程顺利进行，各类主体严守宪法，并使宪法规范得以落实、实现的各项制度总称”，主要包括宪法的修改、宪法的解释以及违宪审查以及宪法监督等具体方面。就宪法实施保障的基本内容来说，主要包括两大方面:规范的合宪性保障，即保障法律法规和规范性文件的合宪性；行为的合宪性保障，即保障国家机关及其工作人员、各政党、武装力量、社会团体、企事业组织和全体公民的行为的合宪性。从发展趋势来看，由专门机关负责保障实施宪法的体制，已日益受到许多国家的重视。尽管名称并不一致，比如有的称宪法法院、有的称宪法委员会等，但负责保障宪法实施的机关必须是专门设立并负有专门职责权限。“一个国家其宪法权威的树立和长期存续，并不仅仅依赖于某一项单一的宪法保障制度的设计和落实，而是更多地取决于整个宪法保障制度体系的完善程度。只有当一个国家建立了多层次的、环环相扣的、致密的宪法权威保障制度体系，同时要求具有稳定而良好的制度运作机制并固化为某种尊崇宪法的传统之后，一套维护和维系宪法权威的‘无缝天衣’才会最终形成宪法权威，从而宪法之治才会走上持存之道。”西班牙宪法保障由西班牙宪法法院这一专门机构负责，并与中央政府、议会等国家机构密切协作，共同维护着《西班牙宪法》的权威，守护着西班牙多民族国家的至上利益——主权完整。 (二)保障治理的重要条件:政府较强的法理制约能力 国家能力是国家建设的重要维度，是国家将自己的意志和目标转化为现实的能力，主要包括社会经济资源动员能力、调控能力、合法化能力及强制能力等。由于代表国家意志通常只能是中央政府，所以国家能力主要体现为中央政府的能力。在分离性公投危机的宪法治理过程中，中央政府推进法理制约的能力是取得良好治理结果关键。 分离性公投危机的新特点要求中央政府必须具备较强的法理制约能力。当代西方发达国家分离性公投危机所呈现出的一个显著特点是，分离主义势力几乎都放弃了暴力手段的使用，“基本上是在国家法律的框架内和平、有序进行”，“他们依托于本国相对成熟、完善的政治传统和体制，运用各种民主的手段来和平地争取独立或分离，呈现出民主政治的斗争形式。”正如Ｋａｔｈｒｙｎ Ｃｒａｍｅｒｉ所言，“当代欧洲的民族分离运动，日益呈现出以合法的方式推动分离并将合法分离转换为民主现象与民主话语的新趋势”。这种新趋势或特点的背后，实际上是分离主义为谋求独立所进行的政治合法性资源的争夺，是一种柔性违宪行为，其治理难度也丝毫不亚于传统的暴力分离行径。因为它以温和渐进的方式在国家宪法或法律框架内逐步推进，不仅在很大程度上避免了与中央政府形成尖锐对立或激烈冲突而被迅速镇压的直接后果，而且因其披上了“合法”的外衣，只要不越过法律底线，中央政府往往很难对其予以有力打击，甚至它还获得了一定的民意支持——许多民众往往被其“民主”“自决”等富有煽动性的口号所迷惑而盲目参与其中。这就要求中央政府必须具备高超的法理制约能力，才能在危机治理中掌握主动权并收到良好效果，如果仅以暴力手段进行打击或镇压，则很容易丧失道义、陷入被动，进而导致治理无效或失败。 政府较强的法理制约能力主要体现为善于运用宪法和法律手段遏止分裂、维护统一。从国际上看，运用以宪法为主的法律手段遏止分离主义几乎是西方发达国家的通例，加拿大、美国、英国等发达国家都曾运用法律手段实现了反对分裂，维护国家统一的目标。在２０１７年加泰罗尼亚单方面公投引发分裂危机的形势下，西班牙中央政府之所以能够力挽狂澜，一个极为关键的因素就在于善用宪法，拥有较强的法理制约能力。受《西班牙宪法》的严格限定，加泰罗尼亚分离势力始终难以突破既有的法律框架，于是便将主攻的方向投向独立公投立法方面，企图从法律程序上开辟公投的“合法空间”:２００６年６月１８日以新通过的《自治条例》取代１９７９年《自治章程》，在扩大自治权的同时也为日后独立形成了一定的法律基础；２０１３年１月至２０１７年９月，先后出台了包括《加泰罗尼亚人民主权与自决权声明》《加泰罗尼亚独立进程行动宣言》《加泰罗尼亚自决公投法》等“涵盖公投权利宣言、独立公投实施法、新国家建立的‘临时宪法’等内容的”多项法律文件。与之针锋相对，西班牙中央政府通过依据宪法予以批驳、向宪法法院提起违宪诉讼等方式迫使其被否决、被裁定无效或非法，以及解散加泰罗尼亚自治区议会和政府、收回自治权等。可以说，在西班牙分离性公投危机中，西班牙中央政府善用宪法所形成的高超的法理制约能力是其最终获胜的关键因素。 (三)制约治理的直接原因:竞争性多党制的消极作用 作为国家政治体系中最为活跃和最具有影响力的政治主体，政党在多民族国家建设中扮演着不可或缺角色，发挥着聚合民意、凝聚社会力量、整合政治体系、组织政府以及推进政治社会化等一系列重要作用。然而，多民族国家的政党往往与民族或族际关系结合并作用于族际政治，成为民族斗争或民族间政治互动、博弈的工具，特别是在主权危机背景下，西方竞争性多党制对国家建设的消极影响更为突出。 在中央，多党竞争弱化了中央政府的权威与治理能力。从政党分化的角度来看，多党制是一种较为分化的政党制度，强调竞争与制约是其突出特点，虽然它在西方民主政治发展中发挥了重要作用，但也存在诸多弊端:由于政党以争取政府权力获得执政地位为其核心目标，因此，围绕着执掌国家政权这一中心，各政党往往行为短期化、利益局部化，彼此之间相互拆台、相互攻击，甚至长期“党争”、势同水火，为达目的往往会置人民与国家的利益于不顾。这不仅使得社会矛盾加剧、国家利益受损，而且导致了国家政局不稳、政府更迭频繁，严重降低了政府的效力与权威。在西班牙，加泰罗尼亚谋求分离由来已久，但中央政府仅仅只是派驻代表监督其遵守宪法，并未采取其它更有力的解决措施，当加泰罗尼亚地方分离势力逐步坐大并采取“加泰罗尼亚化”等柔性违宪措施推进分离进程时，中央政府也只能被动应对；面对加泰罗尼亚于２０１７年１０月１日正式进行公投之前的多次违宪行为，中央政府虽然采取了提起违宪诉讼、作出违宪声明等措施加以约束，但并未及时启动宪法第１５５条进行遏止，从而错失阻止公投的良机。原因就在于，在西班牙竞争性多党体制下，一方面“各党施政特别是执政党往往着眼短期政绩不谋长远，担心处置棘手问题影响未来选情而不愿担当、不顾全局。最终导致自治共同体政府推动公投而中央政府被动应对的不利局面”；另一方面，当时作为执政党的人民党在议会中仅占３３％的席位，不得不与其他政党联合执政，但在竞争性多党制消极因素的作用下，其执政地位不稳且备受掣肘，执政能力大打折扣，因而在面对地方分离势力引发的主权危机时，其对局势的掌控能力与危机治理能力显得尤为不足。 在地方，多党竞争加剧了分离进程并强化了治理难度。“多党竞争本身并不强调民族因素”，但却“提供了激发相关分离因素的环境”，从而“导致或恶化民族分离”。在多党竞争的格局下，各个政党经常面临着民众支持率下滑、执政地位丧失、政党形象与声誉受损等多方面的短期压力，因此，出于适应竞争形势的需要，往往盲目迎合民意或直接站在国家利益的对立面。首先，在加泰罗尼亚走向分离的进程中，迫于支持者的压力，该地区的相关政党采取了日益激进的立场。起初，在独立问题上加泰罗尼亚民主共和党(ＥＲＣ)较为激进，但于２００３－２０１０年间选择与社会主义党(ＰＳＣ)合作并在加泰罗尼亚独立这一核心问题上进行了妥协后，引发了党内长期的纷争乃至分离并使得本党的支持者不断流失。为此，２０１０年后，加泰罗尼亚民主共和党(ＥＲＣ)重申主张独立的政治立场并在２０１２年该区议会选举中扭转了支持者下滑的局面。其次，为了扩大自身影响力、捞取竞选资本，主张分离的民主共和党(ＥＲＣ)、统一联合党(ＣｉＵ)以及独立派联盟(ＪｕｎｔｓｐｅｌＳｉ)等政治团体，常常将中央与自治区在经济上的矛盾作为政治筹码进行恶意挑动，不仅加剧了分离进程，而且使得中央与地方的矛盾进一步升级、治理难度急剧增加。最后，尽管中央政府反对加泰罗尼亚分离取得了阶段性胜利，但在提前进行的２０１７年１２月２１日加泰罗尼亚议会选举中，主张独立的政党在全区１３５个席位中获得７０个，超过半数(６８席)并占据微弱多数。这意味着“一旦独派势力达成共识联合执政，形成合围之势，独派将合法化地盘踞在地方政治舞台中央”，中央政府更加难以“铲除或削弱独派的地方影响力”，而且也很难在短期内改变当地倾向独立派政党的政治生态。 (四)影响治理的内在因素:宪法认同的强弱 国家认同是现代多民族国家建设中最核心也是最重要的议题，因此，西方多民族国家建设进程中的宪法治理，也必然围绕着集中体现国家认同的宪法认同这一中心展开。“宪法所确认的价值目标、共同利益和象征性内容，均是塑造国家认同的重要内容。通过这些认同资源的有效运用，宪法能够表达人民的同质性和国家的统一性，成为现代国家认同的核心纽带”，进而深刻地影响着多民族国家的建设与治理。 宪法认同是多民族国家认同的集中体现。国家认同具有多维性，在法律共同体的视角下，多民族国家认同的法律维度便体现为宪法认同与法律认同，其中宪法认同是最主要和最根本的。美国学者ＭｉｃｈｅｌＲｏｓｅｎｆｅｌｄ认为，“宪法认同”(ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｄｅｎｔｉｔｉｅｓ)是“一个国家的人民对宪法的充分界定和普遍、共同接受”。实际上，宪法认同并不仅限于人们对宪法的“界定”和“接受”，还应当包括在此基础上所形成的人们对“宪法价值的认知与感悟后而生成的一种价值信仰”，即“宪法价值共识”。换言之，宪法认同不只是人们对由宪法所确立的外在制度的认同，而且也包含了对宪法本身所内含的价值的认同。国家认同之所以在多民族国家建设中居于最核心、最重要的地位，就在于它所指向的是维系与粘合国家这一共同体的核心价值体系或核心价值观，而惟有宪法是这种核心价值的最大“公约数”，“惟有宪法价值是所有人‘同意’的结晶”，“因为宪法是超越了各种阶层、利益集团、党派等利益的狭隘性而由全体人民认同制定出来的，从而它获得了最广泛的民意认同，具有最广泛、最深厚的民主基础”。与国家认同需要以民族认同为情感支撑一样，宪法认同同样是建立在民族认同基础之上的，所以宪法认同并不是自由主义者哈贝马斯所宣称的那样“可以取代民族认同为国家提供内在的凝聚力和成员的忠诚感”，而正是因为宪法认同以民族认同为前提并整合了民族认同，所以才能在多民族国家建设中起到凝聚核心的作用。 宪法认同深刻地影响着多民族国家的建设与治理。“国家之下的族群可以是与宪法相容的各种认同，两者是包容与被包容的整合关系，而不是国家主义的统合关系，更不是地方主义的对抗关系”。宪法认同的相对缺失是导致西班牙加泰罗尼亚分离性公投危机的近乎根本性的原因。在开启西班牙现代民主宪政之路的１９７８年新宪法出台过程中，加泰罗尼亚地区作出了重要贡献——以高达９０％的赞成票表决通过新宪法草案；而且该宪法明确宣示“本宪法的基础是西班牙国牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国”。这表明，加泰罗尼亚认同西班牙王国(ｎａｔｉｏｎ)和国家统一体层面的西班牙民族(Ｓｐａｎｉａｒｄｓｎａｔｉｏｎ)，并自愿将这种认同进一步上升到宪法认同的高度。同时，在新宪法颁行之后的二十余年里，加泰罗尼亚并未提出独立或分离的要求，并始终与中央政府保持着相对良好的关系，这与宪法认同形成之后所产生的积极效应不无关系。然而，尽管西班牙１９７８年宪法强调了国家属于全体西班牙人(Ｓｐａｎｉａｒｄｓ)且具有不可分割性，但该宪法既“没有关注建构西班牙‘国家民族’(ｎａｔｉｏｎ)在维护西班牙国家统一中的根本作用”，也“没有在法理上强制规定各民族自治地区的人们必须拥有西班牙人或西班牙民族认同(Ｓｐａｎｉｓｈｎａ￣ｔｉｏｎａｌｉｄｅｎｔｉｔｙ)”。这就严重降低了在既有基础之上进一步强化关于西班牙民族国家完整且不可分裂的宪法认同的可操作性，而且在历史、经济、文化等多因素叠加效应的长期作用下，国家的宪法认同逐步被弱化进而导致分离性公投危机的形成。同样，由于宪法认同的弱化，危机创伤的彻底治愈也将是一项长期任务。 加泰罗尼亚分离性公投是一种较为温和的民族分离运动，却引发了西班牙自１９７５年民主转型以来最为严重的国家建设危机，在多方共同努力与积极配合下，西班牙政府依据宪法迅速扭转局势、及时化解危机，有效捍卫了国家领土与主权的完整，是针对分离性公投危机的宪法之治。当代西方发达国家的民族分离运动主要“利用现代民主制度各种政治手段，以达到分裂国家的目的”，虽然在形式上是温和的，但它“对现代民族国家体系有解构作用，在性质上仍然是丑陋的”，如何对其进行有效治理，是西方多民族国家必须及时做出正面回应的紧迫性问题。现代社会正处于一个权利意识、法治思想高扬的时代，依法治理尤其是宪法治理必然成为多民族国家有效治理分离性公投危机的基本方略，因此应当加强探索并深化实践宪法治理，使之成为西方多民族国家建设的“定海神针”。 (责任编辑：admin) |