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二、加泰罗尼亚分离性公投危机宪法治理逻辑分析 自２０１２年１１月主张分离的统一联合党(ＣｉＵ)和民主共和党(ＥＲＣ)在自治区议会选举中获胜以来，加泰罗尼亚要求独立的呼声不断高涨、独立进程加速推进，西班牙国家建设危机随之逐步加深:２０１３年１月２３日，加泰罗尼亚自治区议会通过了宣示公投权利的《加泰罗尼亚人民主权与自决权声明》；２０１４年９月１９日，自治区议会批准了以公投方式来决定加泰罗尼亚自身命运的公投法案，后迫于各方压力，自治区政府虽然决定暂时放弃原定于１１月１４日举行的“独立公投”，但仍然在１１月９日举行了一场“民意咨询”性质的公投；２０１５年１１月１９日，自治区议会通过《加泰罗尼亚独立进程宣言》，推出“独立路线图”；２０１７年９月６日，自治区议会出台《独立公投法》并于２０１７年１０月１日举行独立公投。 (一)起点:分离性公投的违宪性 《西班牙宪法》并未对具有分离性质的单方面公投行为做出任何授权性规定，加泰罗尼亚公投不具有任何宪制性法律依据，完全不具备法理上的正当性，是民族分离势力单方面发起的民族分离运动。因此，违宪性是此次加泰罗尼亚分离性公投的根本属性，它构成了西班牙分离性公投危机宪法治理的逻辑起点。 首先，在关于公投的权限与程序方面，《西班牙宪法》第９２条规定，“特别重要的政治决定可以用征求意见性公民投票的方式向全体公民提交”，“公民投票由众议院事先授权，政府首相提议，并由国王召集”。加泰罗尼亚欲从西班牙分离出去的事项显然属于“特别重要的政治决定”，因此，该项公投必须依次经过众议院授权、首相提议、国王召集三个合法步骤之后方可进行，否则违宪。同时，根据《西班牙宪法》第１４８条第１款的规定，自治区可以行使的２２项职权中，并未包括任何有关自治区可以通过公民投票的方式从西班牙分离出去的内容。也就是说，作为一个自治区，加泰罗尼亚并不具有启动涉及西班牙整体利益的公投权限。而且，根据《西班牙宪法》第１４９条第１款的规定，即使是“通过公民投票征求民意的授权”，也是一项专属于国家的排他性权力，包括自治区在内的任何地方行政区均无权行使。因此，即便是加泰罗尼亚于２０１４年单方面进行的所谓“民意咨询”性质的公投活动，不仅没有按照国家宪法所规定的程序进行，而且严重越权，具有明显的违宪性，更不用说２０１７年擅自举行的分离性公投。 其次，在关于公投的内容和主体方面，《西班牙宪法》第１条第２款和第２条分别规定，“国家主权属于西班牙人民，国家权力盖源于此”，“本宪法的基础是西班牙国牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国，承认并保障组成西班牙国的各民族和各地区的自治权利及其团结。”这表明，决定加泰罗尼亚是否能够从西班牙分离出去的权力，必须由全体西班牙人民来行使，加泰罗尼亚自治区的民众无权单方面决定，因为它涉及全体西班牙人的最高利益——国家主权。而且《西班牙宪法》第１４８条第２款也明确规定，自治区仅有权“更改本区市镇划界”的权力，而无权以包括分离性公投在内的任何方式来更改国家疆界。此外，《西班牙宪法》第１４９条第３款还规定，“本宪法未明确赋予国家的职权，可由自治区根据其章程行使。自治章程未承担的职权，由国家行使。在发生冲突的情况下，在所有未划为专属自治区职权的问题上，国家高于自治区。”由此可见，加泰罗尼亚并不具备举行涉及国家整体利益的全民公投的主体资格和权限，其单方面进行分离性公投严重违宪。 最后，从自治权来源的角度看，加泰罗尼亚的分离性公投行为仍然违宪。有学者认为，从加泰罗尼亚地区自治权演进的历史轨迹来看，早在现行的１９７８年《西班牙宪法》实施之前，加泰罗尼亚的自治权就已经存在并且在西班牙民主宪政建设中发挥了重要作用，所以加泰罗尼亚基于历史原因所形成的事实权力可视为“部分制宪权”。同时，《西班牙宪法》过渡性条款第２条规定，“凡过去已经公民投票通过自治章程草案，在本宪法公布时实行临时自治体制的地区，经由其高级集体准自治机构以绝对多数作出决议，可立即按照第１４８条第２款之规定行事，并将决定通知政府。自治章程草案按照第１５１条第２款之规定，由准自治集体机构起草。”该条文的规定表明《西班牙宪法》承认包括加泰罗尼亚在内的各自治区享有“历史权利”。然而，尽管由于特殊的历史原因形成加泰罗尼亚自治权先于１９７８年《西班牙宪法》而存在，“但只要后来参与了共同制宪的过程，就意味着其接受了《西班牙宪法》，其后来所享有的自治权均来源于《西班牙宪法》，因此必须接受宪法的规制”，而不应当再回溯到１９７８年《西班牙宪法》实施之前的自治历史传统中，寻找自治权的合法来源为其分离性公投的合宪性辩护。 总之，加泰罗尼亚自治区作为西班牙的一个地方行政区，而非一个主权国家或独立的政治实体，在没有得到宪法或国家层级的中央权力机构明确授权的前提下，其单方面触动国家主权完整与安全的分离性公投行为严重违反宪法。 (二)过程:宪法保障机制的运转 宪法保障机制是西班牙应对加泰罗尼亚分离性公投危机的利器。所谓宪法保障机制就是国家为了维护宪法尊严、保证宪法实施而建立的包括违宪审查、宪法诉讼以及宪法的修改与解释等一系列制度的总和。１９７８年《西班牙宪法》的实施，标志着西班牙确立了宪政民主制度，国家建设的宪政治理之路由此开启，宪法保障制度随之建立。西班牙属于成文宪法国家，１９７８年《西班牙宪法》确立了由作为西班牙最高宪法权力机构——西班牙宪法法院(ＴｒｉｂｕｎａｌＣｏｎｓｔｉｔｕｃｉｏｎａｌｄｅＥｓｐａ?ａ)专门负责的宪法保障制度，并在治理泰罗尼亚分离性公投危机中发挥了关键作用。 在违宪审查与宪法诉讼方面，《西班牙宪法》第１６４条第１款赋予了包括政府首相在内的国家机构或人民群体向宪法法院提出违宪上诉的权利。第１６１条第一款规定，“宪法法院辖区为西班牙全国”，有权审理“对法律和具有法律效力的规定之违宪性的上诉案”及“国家与自治区或自治区之间的职权纠纷”；该条第二款规定，“政府可就自治区机构作出的规定和决议向宪法法院提出异议。这种异议将导致中止有关规定或决议，但宪法法院应在不超过五个月的期限内批准或取消这种中止。”这表明，西班牙宪法法院是西班牙违宪上诉的专门审理机构，其管辖权及于包括加泰罗尼亚自治区在内的西班牙全境；而且，宪法法院在审理或裁定政府提出的关于自治区机构作出的规定和决议的异议案时，具有较为充分的时间保障。据此，针对加泰罗尼亚自治议会于２０１３年１月２３日通过的“公投权利宣言书”——《加泰罗尼亚人民主权与自决权声明》，宪法法院随即做出违宪判决，否决了加泰罗尼亚要求以独立政治主体享有主权地位的主张；２０１４年１月，加泰罗尼亚自治区政府向宪法法院提交的独立政治主体声明，因单方面公投损害西班牙整体利益被裁定违宪无效。一计不成再生一计，２０１４年９月２６日加泰罗尼亚自治区议通过《民意调查及公众参与法》授权自治区政府组织具有法律效力的民意调查，并于９月２７日正式确定将于同年１１月９日进行独立公投，危机一触即发。鉴于此，西班牙宪法法院应中央政府的要求随即中止《民意调查及公众参与法》的效力，暂时遏制住了加泰罗尼亚的独立进程。随后，加泰罗尼亚自治区政府不得不暂时放弃原定于１１月１４日举行的“独立公投”，仅于１１月９日举行了一场不具有法律效力的“民意咨询”性公投。 ２０１７年，加泰罗尼亚再次掀起独立高潮——自治区议会于９月６日通过《独立公投法》并宣布将于同年１０月１日举行独立公投。再次严峻的形势下，宪法法院随即受理了西班牙政府提起的违宪诉讼，并且仅在第二天(即９月７日)就做出裁决，判定加泰罗尼亚单方面进行的分离性公投行为违宪。这不仅使得加泰罗尼亚分离性公投彻底失去了宪法依据，而且也为此后西班牙参议院动用“撒手锏”以捍卫国家主权铺平了道路——对于宪法法院的违宪判决和中央政府的禁令，加泰罗尼亚置若罔闻、一意孤行，于２０１７年１０月１日如期推进公投并于１０月２７日宣布独立。于是，西班牙参议院根据宪法第１５５条授权中央政府“采取必要措施迫使自治区强制履行”维护西班牙国家的统一和主权完整的义务。根据参议院的决议，西班牙中央政府于２０１７年１０月２８日宣布由西班牙副首相管理加泰罗尼亚自治区，并于１０月３０日正式解散加泰罗尼亚自治区议会与政府、收回自治权、全面接管该地区。此外，宪法的修改和解释作为现代宪政民主国家宪法保障机制的重要组成部分，也是国家宪法治理的重要手段，但较之于违宪审查制度，其程序较为复杂、通过的门槛较高，因此，经常性发挥作用的主要还是违宪审查机制。总而言之，在２０１７年西班牙分离性公投危机的宪法治理中，由西班牙宪法法院这一专门机构负责、以违宪审查为主要方式的宪法保障实施机制在捍卫国家主权和领土完整上发挥了不可替代的作用，是加泰罗尼亚分离性公投难以逾越的巨大障碍。 (三)目的:宪法治理结果的有效性 现代多民族国家建设以维护国家统一和促进国家的持续发展为中心任务，而分离性公投则以分裂国家、实现个别民族单独建国为要旨，对多民族国家具有严重的解构作用，是多民族国家建设进程中的深刻危机。因此，解除危机和捍卫国家主权的完整，是分离性公投危机宪法治理结果有效性的具体体现。 分离性公投危机的解除是宪法治理结果有效性的直接反映。现代多民族国家建设是克服一次次危机的结果，分离性公投是多民族国家合法性危机的集中爆发，因此，当危机到来之际，国家能否迅速掌控局势并有效防止危机加深是国家宪法治理有效性最为直接的体现。《西班牙宪法》第１５５条第１款和第２款分别规定，“如一个自治区未履行宪法或其他法律为其规定之义务，或严重危害西班牙之总利益，政府可要求自治区主席改正；在自治区主席未予理会的情况下，经参议院绝对多数批准，政府可采取必要措施迫使自治区强制履行上述义务，或保护上述总利益。”“为实施前款规定之措施，政府可向各自治区所有领导人发出指令。”据此，当２０１７年１０月１日加泰罗尼亚枉顾宪法法院的违宪判决和中央政府的禁令擅自推进分离公投并于１０月２７日宣布独立时，西班牙参议院随即授权中央政府采取一切必要措施来捍卫国家统一和主权完整。于是，以马里亚诺·拉霍伊(ＭａｒｉａｎｏＲａｊｏｙ)为首相的西班牙政府根据宪法第１５５条的规定和参议院的授权，于２０１７年１０月３０日正式解散加泰罗尼亚自治区议会和自治区政府、全面接管该地区、收回自治权，并将自治区主席普伊格德蒙特等策划独立的加泰罗尼亚高级领导人解职。同时，西班牙总检察长马萨宣布将以煽动、叛乱和挪用公款罪名起诉普伊格德蒙特等前加泰区高官。至此，西班牙此次分离性公投危机在宪法治理的框架下暂时得到解除，初步体现了宪法治理结果的有效性。 国家主权完整得到捍卫是宪法治理结果有效性的根本体现。现代多民族国家建设以主权为核心，主权是一个国家赖以存在的根本前提，霍布斯甚至将其视为国家的“灵魂”，具有至高无上性，它在现代多民族国家建设中具有“将对于民族归属的主体性感受与对于现代政治文化的认同合而为一”的重要功能。分离性公投在本质上是对国家领土的分割和对主权的破坏，是多民族国家建设过程中的严重创伤。就西班牙加泰罗尼亚分离性公投而言，在《西班牙宪法》确立的宪法治理体系之下，西班牙宪法法院、中央政府、参议院等重要国家机构相互间密切配合并严格依据宪法赋予的权限，对加泰罗尼亚分裂势力坚决予以回击，暂时性地克服了分离危机。这不仅使西班牙国家主权的完整性免遭破坏，而且有效震慑了同样具有分裂国家要求的巴斯克分裂势力，防止了多米诺骨牌效应的产生。但是，在错综复杂的历史、经济、政治、文化等多种因素的作用下，特别是“‘加泰罗尼亚化’等分离主义施政措施造成的感情和文化疏离”的长期存在和影响，加泰罗尼亚谋求分离的动机将长期存在且难以消除，该地区的“形势仍不明朗”，西班牙主权完整性仍然面临着潜在的威胁。因此，要想从本根上铲除分离因素滋长的土壤以实现国家主权完整的长期有效捍卫，就必须充分发挥《西班牙宪法》对国家的整合、调节功能，通过宪法的规范作用和象征作用塑造宪法认同，形成消弭民族分离因素的合力，进而铸牢统一多民族国家强劲的认同纽带。而且这也正是宪法治理结果有效性更为内在的要求。 (责任编辑：admin) |