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三、能力制度构建：民族整合中国家能力的构建 (一)民族整合的内涵分析 民族冲突(特别是民族对抗)是干扰现代国家构建和政治发展的重大问题，而民族整合则是制约民族冲突和维护政治体系稳定的过程和结果。国内外学者侧重于不同的要素和目标来分析民族整合的内容和过程，然而未能深入分析主权完整、权利保障、制度发展和文化认同之间的互动机制，也未明确系统地研究在现代民主和民主化框架下族际趋同和民族特征保留之间的合理关系。 为实现以上四大要素的关联和“众”与“一”的协调，本文将“民族整合”定义为：“多民族国家通过政治制度与国家能力的构建和发展，保障国内各民族的平等政治地位和协调多元权利；进而使得他们对完整国家主权、统一国民身份，以及该国政治体系的根本合法性和基本发展路径等，形成普遍稳定的文化认同和行为支持；最终实现族际政治持续性发展。这一系列政治过程和结果就是民族整合。”(26) 民族整合以国家主权完整和地区和平稳定为政治体系维度，以协调族际关系和保障民族权益的政治制度和国家能力的改善为政治发展维度，以各民族具有普遍稳定的国民身份认同和政治体系合法性认同为政治文化维度。政治体系维度向政治发展维度和政治文化维度提供基础的共同体和稳定的社会秩序。政治发展维度为政治体系维度和政治文化维度的改进和动态均衡构建起基本运行路径。政治文化维度又保障政治体系稳定统一和多元权利协调获得基础性的政治共识与大众行为支持。 (二)民族整合中国家能力的内涵 依据以上的案例比较和概念分析，我们将国家能力作为民族整合的核心要素之一，并依据民族整合的运行逻辑和价值逻辑来阐发国家能力的内涵。 国家主义理论回归后，很多学者对国家能力的内涵、要素和判断标准展开分析，并取得解释力强的丰富研究成果，然而美中不足的是他们大多没有明确阐释国家能力在现代政治文明中的公共伦理和核心价值(27)，也未能在民族整合中系统探寻国家能力的作用和功能。因此这一类的国家能力概念难以同传统的国家权力、行政管理、政治强制、征税能力、政治功能等概念明确区分，且在实际政治过程中无法聚焦于对民族政治动员的规制。 我们则是在现代民主核心价值(保障和协调多元权利)(28)和民族整合框架内界定国家能力的基本内涵：国家依据权利保障和政治体系稳定两大基本价值目标，自主地协调执政当局、民族、个体公民间的权利义务(权力责任)关系，高效公正地向民族成员和普通公民提供政治产品，构建和发展民主法治制度体系等，国家体系的政治功能和效果。 (三)民族整合中国家能力的族际政治协调作用与构建 依据国家能力内涵和政治比较分析，国家能力的三大基础特性——自主性、功能性、建制性——起到关键的民族冲突协调作用。国家能力的构建不是完全解构传统的国家权力，而是国家体系和政治精英(集团)在既定主权共同体内，将传统的国家权力向这三大特性转化，最终构建起多元权利保障、族际关系协调和主权体系维护等需要的国家能力。 1.国家能力自主性的作用和构建。亨廷顿认为变革社会中国家自主性体现为国家独立于其他社会团体而依据自身的价值和规则来谋求生存发展，不充当特殊集团的利益工具和观念附庸。(29)埃文斯(Evans)认为国家要积极发挥干预手段就必须建立起自身的“内嵌式自主”，即官僚体系在回应社会诉求的同时也避免寻租政治集团的干扰，从而维护长远广泛的公共利益。(30)基于对亨廷顿和埃文斯的自主性理论的发展，福山指出国家的自主性在于，“政府回应利益集团的要求，但不受掌控；要看长远的公众益，不轻易为民主舆论的短期变更而动摇”。(31)在民族整合框架中国家能力的自主性协调功能集中体现为：国家依据各民族长远利益的共同基准点和多元权利保障的公正原则，来规制民族政治关系和民族政治动员，并且消除民族性依附主义政治和防止特定民族的狭隘利益挟制国家政治基础功能与长远发展目标。 在四大民族冲突机制中，国家体系或是被特定民族的狭隘利益所控制，或是对个别民族的独立诉求做出简单妥协，这一过程中国家能力自主性逐步流失和日益降低，进而触发更多的民族冲突并恶化族际政治关系。 因此国家需要在民主化过程中将依附偏斜性的国家权力进行自主性改造。只有如此才能构建起规范民族冲突和推进民族整合所需要的国家能力。国家体系和其中主导政治发展的精英(集团)要确认全国基本利益的共同点和凝聚普遍的族际政治共识，并将之变成宪法制度的基本价值以及全国政治运行的根本目标规范；继而保障各民族的自由表达和利益博弈在选举过程和立法结构中有序有效运行，强化行政机构在科层体系建设上的专业性、规范性、中立性和透明性，建立公正性高和效力覆盖面广的司法结构来权威地裁决多元主体的政治冲突。此外，当多元权利关系发生冲突时，以上主导全国政治运行和发展的主体要依据共识度高的人权和公民权体系与相关平衡原则来协调多元民族权冲突，避免民族诉求过度膨胀进而破坏民族整合的国民身份认同和公正的族际政治关系，而不是基于偏向性的政治目的运用传统国家权力来对特定民族的基本权益实际强制性削减。 2.国家能力功能性的作用和构建。国家能力的功能性是指国家能高效公平地向民族和国民供给政治产品。借鉴阿尔蒙德对政治产品的定义和分类，(32)本文主要将政治产品界定为政策性政治产品，如公共福利、社会安全和政治自由。在民族整合中，国家能力功能性的协调作用主要表现为政治产品供给效能：国家能力基于自主性原则，能够高效地汲取公共资源，低投入高回报地生产政治产品，并且在族际和公民间公平地对产品加以分配(33)，最后构筑和巩固各民族(特别是弱势民族)在政治绩效维度上对国家体系和公民身份的合法性认同。 国家能力功能性的缺失也是四大民族冲突机制的重要因素。在这几大比较研究案例中(除去民主化中后期的西班牙)，国家权力都无法高效地生产政治产品，使得普通国民面临一种普遍的公共经济短缺状态，而且国家在政治产品分配上带有明显的族际不公平偏向。 要实现民族整合，全国体系和政治精英(集团)需要在功能性维度上实现国家权力向国家能力的转型，即国家权力基于自主性原则在族际政治中高效公正地供给政治产品。具体而言，全国体系和政治精英(集团)在自主性的基础上，依据全国的基本利益共同点和相关政治共识，在宪法体系框架和相关程序中提取与综合各民族和地区的公共政治资源(如公共管理和司法体系需要的人力资源、公共福利需要的物质资源、国家政治动员需要的公民政治服从、政治稳定需要的民族团结的文化传统和现代共和思想等)，并且针对多元权益保障和族际关系协调来高效生产和公正分配政治产品。此外这一国家能力构建过程还要在政治发展的更高层次上形成和强化能支持政治产品供给体系的稳健和普遍的民族政治态度和行为模式。 3.国家能力的建制性。曼恩将国家的权力分为两大类：第一类是专断性权力，执行者能不受规则约束和不经广泛的政治协商就能行使的权力；第二类是建制性权力，即国家构建政治制度和机构体系，并以此来渗透和影响社会的权力。(34)国家能力的建制性是国家通过构建起明晰的公共目标和规则体系、稳定系统的制度和专业高能的机构等来行使权力，进而发挥基本政治功能和体现政治核心价值，并且能持续实现政治体系弹性改良的一种特质。(35) 在民主转型初期和族际和谐脆弱时期，案例国家呈现出显著的国家能力专断性，它们将独断强制力过度和过泛地施展，而未能基于族际政治关系历史、现代民主思想和少数民族权益诉求等来自主地构建宪法体系，以及未能发展行政、立法和司法等机构来优化族际政治关系。有的反而在新的政治制度的漏洞空间中以新旧管制手段来打压特定民族的正当政治权利，更遑论依据广泛政治共识和民主的核心价值来推进政治体系弹性改良。这最终导致民族冲突机制的生成和强化。 因此，冲突机制向整合机制转变的另一关键在于国家权力在建制性维度上完成国家能力构建。国家体系和主导政治精英(集团)基于自主性的规范价值和功能性的目标效能，持续抬高国家专断性权力行使的门槛和缩小其范围，并将权力行使和功能发挥基本上限定于普遍价值、正式制度、稳定规则和文化支持之内，并推进政治结构和制度体系围绕国家能力的自主性和功能性的实现而持续地发展。 此外，有两点需要强调。第一，作为政治制度体系的国家能力基础性功能之一就是控制暴力的生成和运行层面(36)，因此在民族整合中国家能力建制性的构建和高效地发挥作用，并不意味着国家体系完全放弃政治强制力。在实现国家权力功能转型和国家能力完善的过程中，国家体系一方面需要在民主原则和法治程序中谨慎地在最小范围内供给暴力强制手段，另一方面也需要在和平协商和司法裁决都难以处置族际暴力对抗的情景中高效地提供暴力产品，从而迅速精准地冲抵族际暴力对普遍人权公民权的侵害和对民族整合的干扰。等极端事态处理完后国家再促进相关族际政治协调制度的构建和完善，即继续推进国家能力建制性的发展。 第二，国家体系和主导政治精英(集团)在功能性和建制性维度上构建国家能力的同时，也要避免国家能力范围的过度膨胀(37)。否则，能力范围过大必然导致能力强度的衰弱，并且致使国家陷入“政治对立诱者发风险”中——国家自身沦为强势民族所垄断的民族主义依附性政治体系，或在特定时期满足特定民族“赢者通吃”欲望的政治猎物，进而引发强势民族和政治集团在政治竞争上进行长久零和博弈甚至是持久暴力对抗(38)。 4.国家能力三大特性构建相互关联耦合。国家能力自主性构建为功能性和建制性的构建、巩固与发展提供基础性体系和公共伦理价值，功能性构建保障各民族和公民个人持续稳定地对自主性构建和建制性构建提供合法性认同和行为支持，建制性构建为其他两者的运行和发展提供制度化路径。三大维度构建的相互关联耦合是能力构建的核心过程并在政治实践中保障民族整合的过程稳定和效能显著。 加拿大和西班牙的民族整合过程就是国家能力实现构建并发挥族际政治关系协调能力的典型案例。 首先，在民主发展时期(不同于民主转型初期，其是民主化的成熟阶段)的加拿大和西班牙，国家体系和占主导地位的政治精英(集团)有效地实现国家权力在自主性维度上的国家能力构建。两国在法律体系(加拿大的《权利与自由宪章》和西班牙关于民族自治的基本法)中明确政治自由公正的伦理价值原则，并在实际竞选、立法、行政和司法等政治过程中，排除个别民族的狭隘特殊利益对国家长远发展的挟持。 其次，在全体国民长远共同利益的基础上，两国完成了国家能力在功能性上的构建和发展。它们公平地向民族地区提供政治产品和地区建制资格，在国家基本政治功能的发挥和完善过程中，削弱族际政治发展的阻碍，并积极干预民族热点地区(加拿大的魁北克、西班牙的加泰罗尼亚和巴斯克)的政治暴力对抗。因此两国的少数民族虽保留地区独立的诉求、多次举行独立公投并对国家的强力干预有所抵触(加泰罗尼亚对国家警察部队强制干预2017年10月1日的独立公投表达强烈不满并发动大规模抗议游行)，但对国家宪法体系具有显著的合法性认同，接受宪法审查机构否定独立公投“合宪性”的裁决，甚至还有效限制本地区民族政治动员中的暴力对抗手段和诉求。比如在宪法体制中魁北克人运动在能力集中、内部团结、意识形态凝聚等维度上实现制度化进而自觉主动地将民族动员限定在和平与合法的轨道上；西班牙少数民族也放弃对民族主义恐怖组织的支持和对暴力对抗的优先使用。 最后两国都显著地在建制性维度上实现国家权力向国家能力的转型。它们在多民族的共同国民身份认同和族际公正共识的基础上，通过不断调整法律体系、政治结构功能和政治参与协调过程，强化对少数民族的正当诉求的回应和对其权利的保障，并且也相应地在行政管理和司法体系(主要是宪法审查体系)的发展中制约民族地区独立运动和明确否定其正当性依据。如两国都通过完善行政管理机制来有效制止非法的独立活动和保障地区和平，此外加拿大出台的《明晰法案》堵住了所有地区单方面独立的法理通道，西班牙宪法明确规定国家领土统一原则和国家有规制地区自治权限的法理资格，两国的宪法审查也多次依法裁决单方面的民族地区独立活动和结果为非法无效。(39) 四、总结 在淡化国家角色和功能的政治理论暴露出显著的解释力和预测力局限后，比较政治学界开始重新聚焦国家在处置重大政治问题中的关键作用。引发和推进多个国家的民族政治运动的因果机制主要是四大民族冲突机制。国家权力发展滞后和国家能力脆弱易变而无法公平保障权利和高效协调族际政治冲突，甚至异化为民族主义依附政治的工具，又是四大机制的基础性共同要素。国家能力的构建——国家体系和政治精英(集团)在既定主权共同体内，将传统的国家权力向国家能力三大基础特性(自主性、功能性、建制性)改造转化，最终构建起多元权利保障、族际关系协调和主权体系维护等需要的新型“国家权力”——便成为实现和发展民主化中民族整合机制的基础过程。因此，只有比较政治学术界和政治务实界重点关注国家能力的民族整合功能、构建机制和发展路径，人类政治文明的进程才不会被大规模族际政治对抗、国家对民族的全面专权压制、国家体系虚弱不稳所构成的循环圈所严重阻断。 注释： ①参见丁岭杰.现代民主合法性的两张面孔[J].武汉科技大学学报(社会科学版)，2015(2). ②[美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.上海：上海人民出版社，2008：1. ③参见欧阳景根，张艳肖.国家能力的质量和转型升级研究[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2014(4). ④Charles Tilly.Coercion,Capital and European States,AD 990-1992[M].Cambridge MA and Oxford UK:Blackwell,1990; Charles Tilly.Reflections on the History of European State-making[A].//Charles Tilly (eds).The Formation of National States in Western Europe[C].Princeton and London:Princeton University Press,1975. ⑤[美]查尔斯·蒂利.民主[M].魏洪钟，译.上海：上海人民出版社，2015：14-15. ⑥Theda Skocpol.States and Social Revolutions.A Comparative Analysis of France,Russia,and China[M].Cambridge:Cambridge University Press,1979:3-4,14-32. ⑦Peter B Evans,Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol,eds.,Bring the State Back In[M].Cambridge:Cambridge University Press,1985:7-11. ⑧[美]西达·斯考切波.国家与社会革命——对法国、俄国和中国的比较分析[M].何俊志，王学东，译.上海：上海世纪出版集团，2013：114-119. ⑨[美]米格代尔.社会中的国家——国家与社会如何相互改变与相互构成[M].李杨，郭一聪，译.南京：江苏人民出版社，2013：16. ⑩该理论参见[英]安东尼·吉登斯.民族—国家与暴力[M].胡宗泽，赵力涛，译.北京：三联书店，1998：188. (11)Peter B Evans.Embedded Autonomy:States and Industrial Transformation[M].Princeton :Princeton University Press,1995:12. (12)Linda Weiss.The Myth of the Powerless State,Governing the Economy in a Global Era[M].Cambridge:Polity Press,1998:5-6,70-71. (13)[美]弗朗西斯·福山.政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化[M].毛俊杰，译.桂林：广西师范大学出版社，2015：276-289，282. (14)[俄]安德烈·卡尔涅耶夫，彭晓宇.东亚模式与中国模式[J].国外理论动态，2013(5). (15)王永钦.发展的政治经济学：一个东亚模式的理论框架[J].学术月刊，2015(4). (16)[美]戴蒙德.第三波过去了吗？[A].//刘军宁编.民主与民主化[C].北京：商务印书馆，1999：403，407. (17)前面三种机制参见丁岭杰.从多数主义民主到协和民主：民主转型中民族整合模式转变[J].中共福建省委党校学报，2016(9)，以及丁岭杰.民主化中的民族整合问题：基于苏联、土耳其、西班牙的比较研究[D].北京：中共中央党校，2015. (18)拉丁美洲的民族运动和民主化参见Donna Lee Van Cott.Building Inclusive Democracies:Indigenous Peoples and Ethnic Minorities in Latin America[J].Democratization,2005(15). (19)徐泽民，袁小平.苏联改革失败原因评析：理论批判与创新[J].俄罗斯研究，2008(2). (20)袁新华.转型以来俄罗斯的民族问题[J].俄罗斯研究，2003(4). (21)H Ayla  .Democratization,Human Rights and Ethnic Policies in Turkey[J].Journal of Muslim Minority Affairs,1998(1).(22)委任式民主制是集中和扩大总统权力并削弱权力制约机制的不健全的民主制. (23)[法]让·德科拉.西班牙史[M].管震湖，译.北京：商务印书馆，2003：625. (24)制度化理论参见[美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.上海：上海人民出版社，2008：10-12. (25)独立后俄罗斯联邦的民族问题和国家制度构建问题可参见[俄]瓦列里·季什科夫.苏联及其解体后的族性、民族主义及冲突——炽热的头脑[M].姜德顺，译.北京：中央民族大学出版社，2009；[美]迈克尔·麦克福尔.俄罗斯未尽的革命[M].唐贤兴，庄辉，译.上海：上海人民出版社，2014；[俄]德米特里·特列宁.帝国之后：21世纪俄罗斯的国家发展与转型[M].韩凝，译.北京：新华出版社，2015；  and Helge Blakkisrud.The New Russian Nationalsim:Imperialism,Ethnicity and Authoritarianism 2000-2015[M].Scotland:Edinburgh university Press,2016；大卫·科兹.来自上层的革命[M].曹荣湘，孟鸣歧，译.北京：中国人民大学出版社，2002.(26)参见丁岭杰.民主化中的民族整合问题：基于苏联、土耳其、西班牙的比较研究[D].北京：中共中央党校，2015. (27)参见欧阳景根，张艳肖.国家能力的质量和转型升级研究[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2014(4). (28)丁岭杰.以权利看待民主：人权与公民权在现代民主制中的核心地位刍议[J].理论月刊，2014(12). (29)[美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.上海：上海人民出版社，2008：16. (30)Peter B Evans.Embedded Autonomy:States and Industrial Transformation[M].Princeton :Princeton University Press,1995. (31)[美]弗朗西斯·福山.政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化[M].毛俊杰，译.桂林：广西师范大学出版社，2015：168. (32)阿尔蒙德将政治产品分为划分为：以体系维持和体系适应为基本内容的体系产品，主要包含参与、服从与支持、司法程序公正的过程产品，以及涵盖福利、安全和自由的政策产品。参见[美]阿尔蒙德，鲍威尔著.比较政治学——体系、过程和政策[M].曹沛霖，等，译.北京：东方出版社，2007：414. (33)丁岭杰.国家治理视域下政治产品供给侧结构性改革[J].浙江工商大学学报，2016(5). (34)参见Michael Mann.The Sources of Social Power,Vol.1[M].Cambridge:New York:CambridgeUniversity Press,1986. (35)制度或政治体系弹性是指：治理体系能包容日益多元的政治行为主体和公共的善，并在保持自身的开放性和适度刚性的基础上，根据权益诉求和政治生态的变化来进行动态的制度调整，以实现整个体系的适应性和稳定性。参见丁岭杰.国家治理体系的制度弹性研究[J].安徽行政学院学报，2014(2). (36)参见[美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：从前人类时代到法国革命[M].毛俊杰，译.桂林：广西师范大学出版社，2012：432. (37)国家能力的强度和范围的关系可参见[美]弗朗西斯·福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].黄胜强，等，译.北京：中国社会科学出版社，2007：5. (38)政治俘获和国家猎物理论可参见[美]拉塞尔·哈丁.群体冲突的逻辑[M].刘春荣、汤艳文，译.上海：上海人民出版社，2013：287. (39)参见丁岭杰.民主化中的民族整合问题：基于苏联、土耳其、西班牙的比较研究[D].北京：中共中央党校，2015；Liora Norwich.Fighting by the Rules:A Comparative Framework for Exploring Ethnic Mobilization Patterns in Democratic Contexts[J].Ethnopolitics:Formerly Global Review of Ethnopolitics,2015(4)；丁岭杰.民主转型中族际冲突的政治制度原因探析[J].武汉科技大学学报(社会科学版)，2016(5). (责任编辑：admin) |