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内容提要：民族事务治理是公共事务治理领域的重要内容。在深化依法治国实践的大背景下，依法治理民族事务是法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的重要体现，对实现民族事务治理现代化的作用毋庸置疑。从法治视域研究民族事务治理，阐述民族事务治理的基本内涵，以实证研究客观分析影响民族事务治理的因素，可以发现破解民族事务治理困境之路在于构建多元主体协同共治格局、创新民族事务治理方式、优化民族事务治理环境。 关 键 词：法治/治理/民族事务/依法治理 项目基金：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“健全民族团结进步教育常态化机制研究”(18JZD054)；国家社会科学基金项目“从文本到实践的新时代民族事务法治化研究”(19BMZ044)。 作者简介：彭谦(1966- )，女(瑶族)，广西桂林人，中央民族大学民族学与社会学学院教授，博士生导师，主要从事民族理论与民族政策研究，北京 100081；马雅琦(1983- )，男(回族)，甘肃平凉人，中央民族大学民族学与社会学学院博士生，主要从事民族理论与民族政策研究，北京 100081 中国是一个多民族国家，民族事务治理是公共事务治理的重要组成部分，运用法律解决民族问题和治理民族事务的成功与否关乎国家统一、民族团结、社会稳定。2013年，中共召开十八届三中全会，提出“加强和创新社会治理”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2014年，中央民族工作会议指出，“用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识……顺应历史趋势，把推进民族事务治理法治化做深做实”[1]。2017年，中办和国办专门出台“依法治理民族事务”相关文件，首次正式提出“依法治理民族事务”，这标志着中国民族事务治理的理念和模式将发生根本性转变。 在改革开放和社会转型过程中，各民族跨区域流动引发了民族因素向全疆域撒播，使民族事务成为全域性、全局性事务，也使民族事务从政策性事务向社会性事务转变[2]。同时，社会矛盾和社会问题呈多发态势，民族问题显现出“增多、超强”的特点[3](328)，民族团结与权益保障在民族事务中的核心地位更加凸显，运用法律解决民族问题和处理民族事务显得尤为紧迫。因此，从法治视角开展民族事务治理研究，对依法治理民族事务和促进民族团结就具有现实意义。 一、问题的提出 笔者以“民族事务”“治理”为主题词在中国知网搜索，共有131篇相关文献。以2013年为时间分界点，此前10年共有11篇文献，2013年以来，研究成果数量剧增，截至2018年12月31日，共有120篇研究文章。可见，自2013年后，随着“治理”一词在国家文件中的正式使用，学界对民族事务治理的关注度逐渐提高，其中，2015年以29篇文献达到高峰后，2016年、2017年连续回落，分别是22篇、16篇；而2018年又上升到历史峰值，高达33篇，这可能与2017年国家出台的依法治理民族事务相关文件有关。笔者选取了民族事务治理研究的代表性文献，对重点研究领域归纳总结如下。 第一，有关依法治理民族事务理念研究。严庆提出在民族事务领域引入治理理论，并由管理向治理转变[4]。朱碧波认为中国民族事务治理要从情感型治理向法治化治理转变[5]。马俊毅提出城市民族事务治理要实现法治化[6]。虎有泽认为应将新发展理念融入依法治理民族事务[7]。高永久认为民族事务治理体系是规则程序系统、组织协调框架、资源与价值的集合[8]。从当前对民族事务理念的研究可以看出，学界更强调“治理”“法治化”“系统化”治理民族事务，这也与国家倡导的理念相契合，但对这些理念的微观层面研究不足。 第二，有关影响民族事务治理因素的研究。朱军从中国社会转型视角，认为价值观念、市场竞争效应、一元治理格局等因素对民族事务治理有重要影响[9]。王俊秀从心理学视角出发，主张社会心理建设对社会治理具有重要意义[10]。曹爱军从治理现代化视角出发，认为治理主体、客体、目标及方式是民族事务治理的重要影响因素[11]。姜红从宏观和微观视角出发，提出民族政策与民族法规体系、线上与线下、公民身份与民族身份、中央与民族自治地方的关系是影响民族事务治理的结构性因素[12]。学界对影响民族事务治理因素的研究，主要从社会转型、心理学、治理现代化等方面展开，既有宏观层面，也有微观层面，但多视角结合研究值得深入挖掘。 第三，有关民族事务治理方式的研究。石亚洲认为大数据是民族事务治理现代化的有效手段[13]。朱辉宇认为在社会治理中道德是不可或缺的一种方式[14]。张琳主张将法治与德治结合治理民族事务[15]。武宇红认为法治化和社会化是民族事务治理和去行政化的重要工具[16]。吴高庆认为社会治理法治化离不开司法[17]。从上述研究可以看出，治理方式的研究趋于多元化，强调数字、德治、法治、司法治理，而将多种方式结合的研究并不多，在此方面需要进一步探索。 第四，有关民族事务治理路径的研究。周竞红认为应从更新观念、动员社会力量和调动地方积极性入手，创新民族事务管理[18]。赵丽华主张规范并重新划分民族事务部门事权[19]。严庆提出构建多元主体、多层级、高效度的社会治理网络[20]。黎昕认为社会治理应重视依法规范网络建设[21]。朱碧波提出构建协同共治的民族事务治理体系[22]。青觉主张以协商共治的理念对中国当前民族问题治理路径进行设计[23]。 从总体上看，我国学界在依法治理民族事务研究方面已积累了较多成果，但仍有不少薄弱点。当前研究的缺陷主要体现在理念、影响因素、方式、路径等方面。一是理念研究侧重于宏观层面，微观层面研究不足，如依法治理民族事务的内涵以及法治与民族事务、治理与民族事务的关系；二是影响因素研究从多视角展开，在多视角的结合、法治视角下细化研究方面欠缺；三是治理方式研究多样化，但多种方式结合治理的研究少，如法治与德治、数字治理、司法治理等方式的结合；四是路径研究方面，强调网络治理、协同共治、协商共治等，而关于治理能力提升、治理主体监督、治理环境改善、治理绩效评估等方面的研究缺乏。基于对现有文献的分析，本文将进一步探讨法治视域下的民族事务治理，主要想解决以下几个问题：第一，阐明依法治理民族事务的内涵，厘清法治、治理与民族事务的关系；第二，结合实证研究，从主体、客体、环境三要素分析概括当前中国依法治理民族事务的困境；第三，提出以多元共治构建治理格局，多种方式结合创新治理方式，多维度合力优化治理环境。 二、依法治理民族事务的基本内涵 民族事务是涉及民族因素的公共事务，具有民族性和公共性，通常指与少数民族或民族地区相关的公共事务，体现为少数民族群众的共同利益，主要涉及政治、经济、文化、教育等领域。这些事务是关系到某个或某些少数民族乃至中华民族共同体利益的事务，具体包括民族区域自治的实施、民族地区社会改革发展、国家对少数民族和民族地区的帮扶、民族关系维护、少数民族事业发展、少数民族权益保障等方面[24]。与一般公共事务相比，民族事务具有较强的政治性、政策性、民族性和敏感性。 (一)法治与民族事务的关系 法治是相对人治而言的，现代“法治”是对“法制”的超越，追求“良法善治”，体现善治精神、民主精神、人权精神、公正精神、理性精神、和谐精神[25](406)。在城市化进程中，随着各民族人口跨区域流动，民族因素嵌入社会结构，民族事务治理难度和成本不断攀升，公权力边界模糊和运行不规范、民族权益保障等问题凸显，迫切需要依法限制公权和保护私权。 其一，法治限制政府权力。法治是规则之治，意味着政府的一切权力由法律赋予，一切行为受法律制约[26]。在行政机构改革过程中，由于对权力的精细化设计不足，导致一些权力主体间在管理涉民族因素的公共事务方面界限模糊、职能交叉重叠、事权不规范。民族事务治理要想实现现代化，就必须以法律的形式赋予和明确治权。对于不严格执法、不公正执法、选择性执法等行为，更需借助法律手段制约和规范。因此，以体现“善治精神”的规则对政府进行赋权和限权，是实现民族事务“善治”的根本方式。 其二，法治评判社会行为。法律本身就是规则化、形式化、客观化的公共理性[26]。少数民族群众通常对习惯法或道德伦理有较高的认同，他们来到城市，在社会互动中，形成了具有血缘、地缘、业缘关系的社会初级网络。面对各种矛盾纠纷，往往会以原有的规约伦理为评判标准，并请具有同质性的初级社会群体帮助，其实这也是一些涉民族因素群体性事件不可忽视的原因。显然，基于某些少数民族群众对法治的非均衡性认同所呈现出的公共理性缺失和法治意识淡薄的现象，确需弘扬法治理性精神，引导树立“法律至上”理念，形成自觉依法解决问题的法律意识。 其三，法治保障正当权益。法制是公平正义的化身。少数民族群众因语言、文化、风俗习惯等方面的差异而产生的共同需求，其背后隐含的是群体的共同利益或权益。实践各民族平等是社会公平正义的应有之义，需要正确处理共同性和差异性，在不强化和不固化差异的前提下，充分尊重和满足少数民族群众基于差异而产生的需求，使他们与其他民族享有同等的尊严和发展机会。这些共同需求的实现须借助法律形式予以确认和规范。同时，因法律是理性之规则，可帮助克服公众对少数民族差异性需求的敏感性和畏难情绪，也可消除民众的一些错误认识和刻板印象。 可见，因社会转型引起的民族事务的变化体现出对善治、理性、公正精神的强烈渴望，亟须以法律限制公权力、评判社会行为、保障合法权益。 (二)治理与民族事务的关系 治理是基于法治、正义、平等等理念而生的，是对以往“管理”和“统治”的替代与超越，在政府与社会的相互作用中逐渐形成的一种公共管理框架。在这个框架内，主体间的关系是平等、开放、合作、相互依赖的，其本质在于不绝对依靠政府的权威或制裁，关键在于吸纳社会力量的积极参与，更强调价值理性和社会本位[24]。改革开放40年来，民族事务经历了从管理向治理的转变，对于民族事务和治理的审视，应放入社会转型的大格局中去观察。 首先，治理是对权力运行的重构。在社会变迁过程中，随着市场经济的发展和利益的日益多元化，涉及少数民族群体的公共利益问题也愈加突出，民族事务也愈加繁复。传统社会中政府权力单向度运行管理公共事务的方式，在利益分化和民主意识提升的现代社会，已难以有效调和不同主体间的利益分歧，唯有让社会不同主体参与到公共事务管理中，正确表达诉求，以期实现公共利益公正合理分配。显然，需要吸纳社会和民众力量，突破权力单向度运行的管理模式，重构多元主体共治模式。 其次，治理是对公共理性的培育。公共理性是现代社会的一个重要特征。在城市化过程中，人口流动打破了传统的封闭性社会结构，逐渐成为各民族互动互嵌的开放性社会结构，涉及民族因素的经济、文化、教育等事务也越来越社会化，在未来民族事务的社会性和公共性将会不断增强。伴随着现代社会民族事务公共性的提升，越来越需要用具有公共理念和理性精神的方式调整规则，同时，这也是公共理性浸润人心和规则意识发育成长的过程，这有助于培育和提升公共理性精神。 总之，社会转型引发的利益多元、民主意识提升、民族事务公共性趋强等问题，需要民族事务治理方式从传统管理走向现代治理，实现民族事务“善治”的理想目标。 (三)依法治理民族事务 依法治理民族事务是依法治国方略在民族事务治理中的具体化，也是国家在涉及民族因素的公共事务领域执政理念和执政方式的转变，实质是法治从国家、政府层面向社会层面的转移及深化，也是社会发展理念、价值及运行机制的调整和转变。其具体是指以维护少数民族群体合法权益和促进族际关系和谐为目标，多元主体在政府主导的平等、开放、合作的公共事务管理框架内，运用法治思维和法治方式，协同管理民族事务持续互动的过程。 与传统民族事务管理相比，法治视域下的民族事务治理有新的特点：其一，治理主体的多元性，公权力不再是单一治理主体，社会组织和广大民众将被吸纳到治理体系中，权力运行模式将实现多向度运行；其二，治理环境的复杂性，特别是基于依法治理形成的社会环境，在法律的制定、实施、监督三因素相互作用下促进或阻碍治理；其三，治理主体的协同性，各主体间是平等的，但党委政府依然具有决定性作用；其四，治理方式的综合性，法治仅作为主要方式，还将辅之以其他方式。 三、依法治理民族事务的困境 党的十八届三中全会提出“加强和创新社会治理”以来，中国民族事务治理创新发展，形成了党委领导、政府负责、有关部门协同、社会参与的治理格局。随着社会转型和改革深化，民族事务的内容也与时俱变，民族事务治理模式遇到新挑战。 (一)民族事务治理主体的不适应性 治理主体作为治理的实施者，一般可界定为直接或间接参与治理活动过程的个人、团体或组织[27]。由于中国社会的急剧转型，民族事务治理体系呈现出以下不适应性。首先，治理主体单一性和权力运行单向性。受中国传统社会“官本位”思想影响，社会治理长期被国家权力垄断，尤其对具有特殊性的民族事务，政府作为治理主体，在治理过程中同时兼具“运动员”和“裁判员”双重角色，而社会组织、民众多被排除在治理体系之外，各民族群众参与治理的意愿和诉求未能完全实现。如，对于城市内发生的涉及民族因素的矛盾纠纷，可借助社会自治组织或社会团体(社区、商会、民族团结促进会等)的力量化解，这既有助于鼓励社会组织参与社会事务，也可节省行政资源，降低行政成本。其次，治理能力与时代发展不适应。民族事务治理出现单极化增长现象，治理能力与治理法治化发展失衡，法治的实施与各类主体的认识、理解、认同及消化不平衡，以致出现治理主体中心主义、治理碎片化、有法不依、超越法定职权等现象。在法治政府建设过程中，一些涉及民族事务治理的公权力部门，往往认为涉及民族因素的问题敏感特殊，更侧重于问题处理的结果，而容易忽略一些程序和规定。 (二)民族事务治理客体的特殊性 民族事务治理客体是指治理的对象，一般包括治理所要解决的民族问题和治理政策所要发生作用的各少数民族乃至整个中华民族[27]。民族问题是社会性和民族性的社会矛盾[28](301)，中国的民族问题是社会发展和民族过程规律性的表现，是民族问题固有特性在当代的必然反映[29](724)，具体表现在民族地区发展加快与人口素质偏低相互影响、民族间交往交流交融趋强与民族间矛盾纠纷增多相互影响、线上涉民族因素网络舆情与线下民族问题相互影响、境外敌对势力渗透与境内民族问题相互影响等方面。这些因素的相互影响和交织，不仅使民族问题更加复杂，也更难治理。民族是同质性的共同体，各民族各有特点，一般表现在历史渊源、生产方式、语言、文化、风俗习惯、心理认同等方面。受民族特点等因素影响，各民族在经济发展、受教育程度、风俗习惯、族际交往、心理认同等方面存在差异，这种差异正是民族事务治理难度加大的关键所在。如，进入城市的少数民族群众，在互动过程中，与异质性社会成员发生矛盾纠纷，有些地方治理部门因其在语言、风俗习惯、宗教信仰等方面的差异，存在不愿管、不敢管、不会管的现象。 (三)民族事务治理环境的复杂性 治理环境是指影响和作用于治理的一切外部条件和因素的总和[30]。十八届四中全会以来，中国法治环境已明显改善，法律法规体系逐步完备，法治监督体系逐步完善，公民法治意识增强，但与实现依法治理的实际需求尚有距离。 首先，法律法规制定滞后。国家涉及民族事务治理的三部重要法规，即《民族区域自治法》颁布于1984年，修订于2004年，《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》自1993年颁布实施至今，仍未完成修订。这些法规已难以反映社会的客观需求，有些法规过于原则，缺少细化配套法规，操作弹性较大，易形成权力寻租空间，也会导致治理成本的无形攀升。因民族事务的敏感性和政治性，地方立法机构在制定涉民族事务法规时通常更为审慎，加之立法资源有限，民族事务与经济、民生等领域相比处于弱势，很难获取有限的立法资源，如关于少数民族流动人口服务管理工作，尚没有地方出台专门性规范的法规。 其次，权力监督体系不健全。一方面，公权力监督机制不完善，对民族事务治理相关部门行政执法和贯彻落实民族政策等行为监督不够。在国家层面，仅有全国人大每隔几年会有一次民族区域自治法实施情况督查，对国家机构及地方治理民族事务的实情难以及时全面掌握；在地方层面，对涉及民族事务的重大行政决策事项、行政执法等缺乏长效监督机制，虽有政府法制机构的绩效考核，但其监督也未触及深层问题。另一方面，社会监督体系尚未形成，社会、民众对民族事务治理的参与度不高，监督政府责任意识不强，多体现在与自身利益相关方面或不会行使此方面权力。以互联网监督为例，因网络民主议事机制不健全和缺乏对网民的正确引导，一些网民往往盲目跟帖或转发涉民族因素帖子，常常形成对政府的话语围攻，反而有违监督本意。 再次，民众法治意识薄弱。民众法治意识与10年前相比虽有大幅提升，但还不能满足实现法治社会之需，仍存在民众对法的理解认知运用有限、违法违规、难以依法维权等现象。此外，对社会治理的认知认同度低，关注参与公共事务治理的意识不强，常有“看客心态”。比如，一些受法治文化浸润较少的少数民族群众，当生活场域发生变化后，他们在经济生活中与其他民族发生矛盾纠纷，易倾向于动员同族同乡以情绪化或非理性的方式解决，缺乏通过法律途径或正当程序去解决问题的意识。 总之，从治理主体、客体、环境因素看，主体单一和治理能力不足、民族问题的复杂性和民族差异性、立法滞后和法治意识薄弱成为当前民族事务治理的主要难题。 (责任编辑：admin) |