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四、依法治理民族事务的路径 民族事务治理是一项长期复杂的综合性工程，对多民族国家治乱兴衰具有重要影响。在当代中国，解决民族事务治理困境已成为民族事务治理现代化的核心议题，从公共事务治理的理论逻辑和实践方向审视，需要从治理机制、治理方式、治理环境方面完善民族事务治理的路径。 (一)构建多元主体协同共治格局 由于民族事务治理风险叠加性与多元化不断加剧，传统的社会治理模式已难以适应，因为在现代社会，任何个体都不可能具有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息，也不可能有足够的知识和能力去应用所有有效的工具[31](55)。因此，完善民族事务治理体系，构建多元主体协同共治格局是破解民族事务治理难题的首要任务。多元协同共治不仅能实现平等合作治理，填补社会力量在治理中的缺位，还可扫除单一治理的视觉盲区，实现熔铸多元治理主体的优势功能于一体之目标。“多元”意味着政府需要破除传统管理观念，增强平等合作意识，鼓励和邀约社会各类主体积极参与民族事务治理。“协同”意味着改变政府长期垄断民族事务治理的现状，各个治理主体处于平等地位，并按一定分工发挥特定作用。“共治”即共同参与民族事务治理，其实质是开放、平等、合作之治，强调多元主体的参与，实现政府与社会良性互动和深度融合。要在素有“强政府”管理的民族事务领域实现多元协同共治，就应当进一步挖掘超越于行政机制和社会机制之上的新型制度框架和更具弹性的整合机制，使两种具有张力的治理机制在一种系统的框架下相互促进、和谐共生[32]。 构建多元主体协同共治的民族事务治理格局，一方面，应科学划分配置民族事务治理权，整合政府、市场、社会等各类资源，适度释放治理空间，明确治理主体的职责和作用，实现民族事务治理权科学配置和高效运行；另一方面，应构建政府与社会合作机制，为社会组织提供合法生长空间，促进政府与社会组织在协同共治过程中共同成长和良性互动，实现政府与社会的有机合作和团结。 “善治”是政府与社会合作实现公共利益最大化的过程[33](105)，要求民族事务治理主体须持续提升治理能力。其一，提升政府治理能力。公务员是行政权力的主要行使者，其素质在很大程度上决定着政府的治理能力，也影响着公民对政府治理的信心和尊重。政府工作人员需要深植法治文化、治理文化、行政伦理，严格规范公正文明执法，提高依法应对网络舆情、依法处理涉民族因素矛盾纠纷的能力，进一步提高治理绩效。其二，提升社会治理能力。培育民族事务治理的社会土壤，塑造社会治理微观基础，鼓励社会组织积极参与，推动社会组织深度融入治理结构。心理建设是社会治理的基础[10]，要培育民众理性、积极、健康的社会心态，模铸民众对公共事务治理的理性认同，凝聚治理主体共识，熔铸党领导下的多元治理主体于一体。加强社会组织、民众的政治文化和综合素质培养，增强社会参与民族事务治理的素养和责任意识，提高社会参与治理的能力和水平。 (二)创新民族事务治理方式 孟子曰：“徒法不足以自行”，可见，民族事务治理不仅要靠法治，还须辅之以他治。创新民族事务治理的关键在于转变治理方式，实现法治与其他治理方式的结合。一是法治与德治相结合。道德是社会的隐性制度，在社会治理过程中对人的社会行为进行引导与规范，与法律制度等“显性制度”交互影响，共同构建社会秩序[14]。加强法治信仰与公民道德建设并重，培育和提升治理主体的法制素养和道德修养，塑造和提升社会成员的道德品质，发挥道德对法治的补充功能。二是行政管理与司法治理相结合。司法在社会治理中扮演着重要角色，被称为“微观社会矛盾纠纷的灵敏显示器和社会治理状态的预警机”[34]。诉讼作为公共事务治理的有效方式，司法机关应在保持其中立性的前提下参与民族事务治理，通过司法途径调解和审判涉民族因素的诉讼案件，依法化解当事人之间的矛盾纠纷。三是法治与数字治理相结合。大数据技术通过对海量数据的快速收集与挖掘、及时研判与共享，成为支持社会治理科学决策和准确预判的有力手段[35]。笔者认为，应构建民族事务治理数据资源体系。其一，加强顶层设计，由国家民族事务部门和网信部门联合设计民族数据资源体系制度架构。其二，打通不同部门、不同地区间的信息壁垒，构建信息共享平台。其三，在国家及地方政务中心建立涉民族事务信息数据库，分析统计民族事务公共服务事项公开和办理结果，预判全国及各地区民族事务动态。其四，加强网站建设，以网站服务外包形式解决网络平台供给不足。 (三)优化民族事务治理环境 社会治理实现法治化，不仅要求“政府治理”的法治化，还要求“社会自治”的法治化[36]，这表明民族事务治理需要同步推进法治政府和法治社会的建设，促进公权力主体依法行政和社会组织依法自治，为民族事务治理创造适宜的法治环境。首先，构建软法与硬法相结合的法律法规体系。完备的法律法规体系是依法治理民族事务的规范基础和逻辑起点，是治理主体以法治思维和法治方式处理民族事务的基本依据[37]。国家应加快立法进程，加强对涉民族类法律法规的制定和修订，创制反映时代客观需求的法律法规。如，重启《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》修订工作。履行国家立法机构指导立法和祛除法律冲突职能，指导民族地区制定符合实际的法规，对与国家上位法相冲突的地方性法规和政府规章，立法机构应及时提出修改意见和建议。地方应充分行使宪法赋予的立法权，创制和完善具有针对性预防和解决实践中问题的地方性法规和政府规章。如，贵州、云南出台的促进民族团结进步的地方性法规，是民族团结立法的创新者，值得思考和借鉴。 其次，完善民族事务治理监督体系。权力制约是法治的基本精神，行政权力能否受到法律的有效控制，是能否实现民族事务治理的关键[38]。因此，必须构建党委、人大、政府、监察委、司法、社会有机互补的民族事务治理监督体系。党委发挥总揽统领作用，领导监督工作。孟德斯鸠认为：“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”人大作为国家最高权力机关，监督政府、司法、监察委贯彻落实民族法律法规，制定和完善民族法律法规；监督政府及社会贯彻落实民族政策，并督促政府对其进一步完善和严格落实。监察委员会是与人大、政府、司法机构平行的监督机构，重点对民族事务治理过程中的违法违规行为执纪问责。司法监督是监督的红线和底线，它以法律诉讼的形式保护当事人的合法权益，规范政府权力运行，倒逼政府依法行政。社会是公权力自我监督之外的监督，政府要为社会主体创造发展空间，构建监督平台，完善网络议事机制，鼓励和引导社会依法、理性、有序监督。 最后，形塑民众法治意识。著名法学家伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”实施公民法治信仰工程，结合民族地区实际，分类、分层开展法治宣传教育，尤其要对学生、城市流动人口、企业生产经营者等进行“滴灌式”教育，不断提高民众法治意识，形成全社会尊法、学法、守法、用法的良好氛围。法律文化反映了人们对法律的性质、法律在社会生活中的地位和作用以及其他各种法律问题的价值评判，并表现在人们从事法律活动的思维方法和实际行为模式中[39]。注重法治文化建设，逐步将法治精神浸润人心，健全民众的法治意识、法治观念、法治性格，引导人们自觉信仰和实践法律。 总而言之，民族事务治理是坚持中国特色解决民族问题正确道路的关键环节，在全面推进民族事务治理现代化的进程中，国家及地方积极探索加强和创新民族事务治理的路径，运用法治思维和法治方式处理民族事务的理念在理论研究与实践中已“落地生根”。中国是多民族国家，民族事务治理已是全域化、全局性的工作，法治已成为民族事务治理的重要方式和维护中国社会团结的有效机制，成为凝聚社会共识和铸牢中华民族共同体意识的重要保障。笔者认为，从理论上阐述依法治理民族事务的内涵，厘清法治、治理与民族事务的关系是依法治理民族事务实践之前提；从实践上提升治理能力、创新治理方式、优化治理环境，既是依法治理民族事务的保障，也有助于促进民族团结和中华民族共同体建设。 感谢中央民族大学双支部带头人工作坊的指导，以及匿名评审专家提出的修改意见和建议。 参考文献： [1]中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行[N].人民日报，2014-09-30(1). 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