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【摘要】团结与发展是新中国民族工作的主题，也是边疆建设的主题。兴边富民行动作为国家实现边疆民族地区共同繁荣发展的国家战略和促进各民族共同团结进步的政策平台，在促进边疆地区民族团结、经济发展方面发挥了重要作用。文章以新中国边疆建设历程尤其是兴边富民行动的实施为例，展现边疆地区团结与发展目标的实现过程。这一过程充分体现了党和国家对边疆稳固与发展的一贯重视，为在铸牢中华民族共同体意识的工作主线下继续推进兴边富民行动提供理论参考。 【关键词】兴边富民行动；民族团结进步；团结与发展；中华民族共同体 【作者简介】刘玲，山西定襄人，中国社会科学院“铸牢中华民族共同体意识研究基地”副研究员，博士，研究方向为民族理论与民族法学。 【基金项目】中国社会科学院创新工程项目“马克思主义民族理论中国化与中国共产党民族理论政策的百年历程研究”（2019MZSCX001）。 兴边富民行动既是实现边疆民族地区共同繁荣发展的国家战略，也是促进各民族共同团结进步的政策平台。长期以来，对兴边富民行动的研究多着眼于基础设施建设、产业结构调整和生态文明建设等“物”的因素，而对“人”的因素研究仅停留在原则层面。习近平总书记指出：民族工作要见物，更要见人，“解决好民族问题，物质方面的问题要解决好，精神方面的问题也要解决好”；“加强中华民族大团结，长远和根本的是增强文化认同，建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识”。在新时代继续推进兴边富民行动，做好边疆地区的民族工作，既要充分发挥物质的作用，也要高度重视精神的作用。促进边疆地区的全面发展、铸牢中华民族共同体意识，是全面推进兴边富民行动的重要着力点。 一、兴边富民行动中的“边”与“民” 作为西部大开发战略的专项规划与配套工程，兴边富民行动以加快边疆民族地区县域经济建设为着眼点，通过加大对边境地区的投入和对广大边民的帮扶，使边境地区尽快实现发展，边民尽早实现富裕，最终达到“富民、兴边、强国、睦邻”的目的。 “边”与“民”是兴边富民行动的中心词，也是这一边疆建设工程的出发点和归宿。“边”即边疆。一般认为，边疆概念具有地理、历史、政治、军事、经济和文化等6种属性，既是出于国家边缘地区的地理概念，也是在历史中形成、演变与发展的历史概念；既反映中央政权在边疆地区治理的有效程度而具有政治性，也是一国国防建设和国家安全的可靠保证而具有军事性；既由于经济发展落后于中心区域而具有经济性，也基于民族众多、文化殊异而具有文化性。对于边疆概念的上述属性学界既有扩张解释，也有限缩解释。有学者从地理意义、历史意义、民族意义、宗教意义、认同意义、路权意义、海权意义、发展意义、国防意义等9个层面对边疆进行解读。也有学者将上述6种属性归结为地理、政治与文化3个层面，分别指代包括陆地边疆与海洋边疆的地理概念、表示国家领土的分野即国界的政治概念以及表征于边疆群体意识、价值观念和生活方式的文化概念。还有学者根据边疆地区与民族地区在人口与地域方面的高度重合，而将边疆地区与民族地区直接画等号。2014年中央民族工作会议上，习近平总书记将我国民族地区概括为资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、边疆地区和贫困地区。虽然集多“区”于一身的定位是针对民族地区作出的，但由于边疆地区与民族地区在相当程度上的重合，因此同样适用于边疆地区。从这一定位可以看出，除了由于历史原因和自然地理原因导致的发展滞后外，“边”在更广泛的意义上意味着一种资源和优势。在我国对外开放的历史上，陆路交通曾在相当长的时间内发挥了重要作用，丝绸之路曾将整个欧亚大陆紧紧相连，我国边疆各少数民族都为促进中西交流和创造灿烂的中华文明作出过历史贡献。当前，在推进中国经济转型升级的进程中，以边疆民族地区为主的西部地区已经成为国家发展新的增长点，在“一带一路”等新一轮对外开放战略部署中，边疆民族地区由大后方变成了最前沿。因此，边疆开发和边疆治理对于拓展支撑国家发展的新空间具有重要的战略意义。 “民”是指边民。边民富，才能边防固，边民既是守边护边的根本民间社会力量，也是“一带一路”建设中民心相通的基础。我国绝大多数的陆地边境地区，都是少数民族聚居区域，全国2.2万公里边境线，有1.9万公里在民族地区，140个边境县，有111个在民族地区，2300多万边疆地区总人口中约一半是少数民族，有30多个民族与国外同一民族毗邻而居。兴边富民行动中，富民是根本，边疆民族地区的发展必须包括聚居在这里的少数民族的发展。在民族发展的问题上，“是不是谋求所有民族共同发展、共同繁荣，历来是马克思主义与一切非马克思主义的分水岭”“一个民族，不论大小，要发展繁荣，就必须有一个坚定的经济基础；一个民族要在现代化进程中保持其民族特点，就必须善于利用自己特有的优势来发展经济”。因此，既要深入动员少数民族参与边疆开发、建设与治理，又要通过开发和建设，加速边疆地区及少数民族的现代化进程。尤其是那些人口较少的民族，必须有专项的政策去保障其生存与发展权利。 进入21世纪以来，西部大开发战略以及与之配套的兴边富民行动同时启动。从政策覆盖面来看，西部大开发政策通过直接实施和比照实施两种方式，实现了对全国民族自治地方的全覆盖，其实施范围涉及我国近72％的国土面积。西部大开发战略确定的“西部”，已经远远超出了地理意义上的西部，而是经济地理范畴的“西部”。因此，以少数民族聚居的自治地方为主的边疆地区，大部分已经纳入了西部大开发战略，但是以汉族为主的20余边境县尚在西部开发政策范围之外。于是，一项针对边疆地区的特殊发展政策——兴边富民行动，作为实施西部大开发战略的配套性工作展开，专项致力于少数民族及其聚居地区的发展问题。2000年，兴边富民行动开始在17个边境县进行试点，2001年，国家民委印发《全国兴边富民行动规划纲要（2001～2010）》（以下简称《规划纲要》），2004年确定对37个重点边境县进行扶持，2006年中央财政将兴边富民行动列入少数民族发展基金的支持范围。2007年，为了全面推进兴边富民行动，国务院根据国家“十一五”规划纲要精神，制定了《兴边富民行动“十一五”规划》（以下简称《“十一五”规划》），兴边富民行动成为国家五年规划中有专项规划保障的政策举措。随后，在国家“十二五”规划和“十三五”规划期间，与《西部大开发“十二五”规划》和《西部大开发“十三五”规划》相配套，国务院先后颁布《兴边富民行动规划（2011～2015年）》和《兴边富民行动“十三五”规划》（以下分别简称为“十二五”规划和“十三五”规划），为各个时期边疆地区发展指明方向。 从历次兴边富民行动规划的实施范围来看，边疆地区主要包括陆地边境地区，即内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等边疆九省（区）的边境县，且实施范围不断扩大。《规划纲要》的实施范围包括边疆九省（区）的135个边境县（旗、市、市辖区）。《“十一五”规划》在此基础上增加了新疆生产建设兵团的58个边境团场。《“十二五”规划》又增加1个边境县。《“十三五”规划》将实施范围扩大至上述9个省区的140个陆地边境县（市、区、旗）和新疆生产建设兵团的58个边境团场。同时，参照“十二五”期间做法，海南省6个民族自治县比照享受兴边富民行动相关政策。至此，兴边富民行动的实施范围，包括全部的140个陆地边境县、新疆生产建设兵团的58个边境团场和海南省的6个海域边境县。由此看来，兴边富民行动中的边疆地区主要由陆地边境线所确定，同时也将海域边境县纳入了政策范围。 正是由于边疆兼具地理、历史、政治、军事、经济和文化等属性，而且边境地区绝大多数是少数民族聚居区，所以边疆的发展会进一步巩固民族团结，增强中华民族凝聚力，而各民族的团结也会极大地促进边疆的经济社会发展。“边”和“民”的结合，实际上就是将边疆地区的民族因素与区域因素相结合，通过发展促进团结，而团结又是为了更好的发展，这在新中国边疆建设历程中可以得到进一步印证。 二、团结与发展：新中国边疆建设的指导思想与历程 边疆治乱兴衰关乎国家统一、边防巩固、社会稳定和民族团结，边疆建设对于整个国家的发展、稳定和安全具有特殊重要意义。新中国成立后，党和政府把促进各民族的团结和边疆民族地区的发展置于重要位置。在谈到汉族和少数民族关系时，毛泽东指出：“我们说中国地大物博，人口众多，实际上是汉族‘人口众多’，少数民族‘地大物博’”，民族地区的各类物产，是建设社会主义所需要的重要因素，而一切物质因素只有通过人的因素，通过人的团结才能加以开发利用。因此，“我们要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设”“必须搞好汉族和少数民族的关系，巩固各民族的团结，来共同努力于建设伟大的社会主义祖国”。此时团结少数民族的目标是加快发展，既包括社会主义建设事业的发展，也包括各个民族及民族地区的发展。可以说，毛泽东在建国初期就提出了“两个共同”的理念。1953年10月18日，毛泽东在和来京的西藏国庆观礼团、参观团代表交谈时重申了边疆民族地区的团结和发展的重要性：“帮助各少数民族，让各少数民族得到发展和进步，是整个国家的利益”“我们的方针是团结进步，更加发展”。周恩来首次从民族繁荣的高度来强调民族问题和民族工作的重要性，强调“我们对各民族既要平等，又要使大家繁荣。各民族繁荣是我们社会主义在民族政策上的根本立场。”这意味着，促进各民族共同繁荣发展是由社会主义本质决定的，是实现事实上的民族平等的根本途径。 新中国成立初期主政大西南的邓小平在谈到西南地区建设时也指出，民族团结是各民族共同建设西南边疆的重要保障，要把西南建设好，“首要的问题就是要团结。有了团结就能解决一切问题，没有团结什么问题都不能解决”“没有各民族团结，就谈不上巩固社会秩序，谈不上国防，同样也谈不上国家建设”。在这些重要思想与理论的指导下，党和国家在边疆民族地区采取了一系列治理举措，尤其是从实际出发审慎稳妥地进行少数民族地区社会制度改革，促进了各民族的共同发展。这一期间边疆地区曾有两次大规模的基础设施和工业建设，分别是“一五”时期、“三线建设”时期，为边疆民族地区的工业化和现代化奠定了坚实基础。 十一届三中全会以后，党和政府把发展作为解决民族问题的关键，进一步强调要促进各民族共同繁荣，并明确将民族平等、民族团结和各民族共同繁荣作为解决我国民族问题的基本原则。1979年全国边防工作会议对边疆地区发展产生了重大影响。这次会议强调：要巩固边防，搞好边防建设，必须把民族政策落实好，做好少数民族的工作，把边疆的经济文化建设发展起来，我们的边防才能有坚强的群众基础和物质基础，才能真正建设成为坚不可摧的铜墙铁壁。这次会议上，原国家计委牵头制定《边疆建设规划草案》，在百废待兴的情况下，中央财政连续3年每年拨出4个亿支持规划实施。这是中国历史上第一次单独编制边疆地区发展规划。在支持沿海地区率先发展起来的“第一个大局”全面实施之前就为边疆民族地区的发展谋篇布局，这就为世纪之交“第二个大局”的顺利实施奠定了基础。 1982年9月1日，胡耀邦在代表党中央所作的十二大政治报告中，提出“民族团结、民族平等和各民族的共同繁荣，对于我们这个多民族的国家来说，是一个关系到国家命运的重大问题”。同年11月26日，彭真在全国人大五届五次会议上《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中第一次明确提出，“实现各民族平等、团结和共同繁荣，是中国共产党和我们国家奉行的基本原则。”随后通过的《中华人民共和国宪法》规定：各民族一律平等，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系，国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。1984年5月31日通过的《中华人民共和国民族区域自治法》序言中也规定：实行民族区域自治体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。这就在党的政策和国家法律层面确立了各民族平等、团结和共同繁荣的原则。之后，在党和国家的重大政策、文献、决定、决议中，均采取了这一提法，也坚持了这些原则。 十三届四中全会后，党和政府从社会主义初级阶段我国社会的主要矛盾出发，对这一时期民族工作的形势进行研判，并提出了民族工作的主要任务：20世纪90年代是我国社会主义现代化建设的关键时期，也是“促进各民族共同进步、共同繁荣的关键时期”，我们的民族问题“比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展”，在新的历史时期，做好民族工作，“增强民族团结的核心问题，就是要积极创造条件，加快少数民族和民族地区经济文化等各项事业，促进各民族的共同繁荣”。1999年9月29日，江泽民进一步强调，“全党同志必须把加强民族团结、促进各民族共同发展和共同繁荣，作为整个社会主义初级阶段民族工作的行动纲领。”根据这些思想，党和国家不断增加对边疆的投入，边疆民族地区建设步伐大大加快。1992年，国家实施沿边开放战略，确立13个对外开放城市和241个一类开放口岸，陆续批准了14个国家级边境经济合作区，拉开了第一轮沿边开放的序幕。仅1992年至1999年，沿边13个开放城市的基础设施建设规模就相当于前40年的总和，为边疆地区进一步开发和发展打下良好的基础。2000年，西部大开发战略和兴边富民行动的实施，为加快少数民族和边疆民族地区的发展，促进各民族的共同富裕、共同繁荣创造了空前的机遇。 党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的党中央第一次明确提出“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的重大论断，并把它确定为新世纪新阶段我国民族工作的主题。胡锦涛在多个场合对“两个共同”的内涵及其辩证关系进行了深刻的阐述，他指出：“共同团结奋斗，就是要把全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会上来，凝聚到建设中国特色社会主义上来，凝聚到实现中华民族的伟大复兴上来。共同繁荣发展，就是要牢固树立和全面落实科学发展观，切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务，千方百计加快少数民族和民族地区的经济社会发展，不断提高各族群众的生活水平。只有各民族共同团结奋斗，各民族共同繁荣发展才能具有强大动力；只有各民族共同繁荣发展，各民族共同团结奋斗才能具有坚实基础”。抓住了“两个共同”，就抓住了新形势下处理民族问题、做好民族工作的根本，就能在全面建设小康社会的历史进程中不断开创民族工作的新局面。这一时期，中央力推兴边富民行动，2005年，《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等都对推进兴边富民行动作了具体部署，在同年召开的中央民族工作会议上，提出要制定并实施兴边富民“十一五”规划。随着兴边富民行动的实施，我国边境地区进入了“发展最快、面貌变化最大、各族群众得到实惠最多的时期”。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持团结的关键是发展，发展是为了更好地团结的思想基础上，结合新时代新形势新要求，就团结与发展的关系进行了重要的阐释。习近平指出：“民族团结是各族人民的生命线”“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙”“要处理好团结稳定与繁荣发展的关系，这两个方面密不可分、相辅相成；要着眼于团结稳定抓繁荣发展，这样才能形成繁荣发展的合力；要立足繁荣发展缩小差距，促进各民族交往交流交融，这样才能铸牢民族团结、社会稳定的基础”。这是新时期坚持共同团结奋斗、共同繁荣发展的民族工作主题，把加强民族团结作为战略性、基础性、长远性工作来做，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展的总宣示。当前，贯彻落实党的十九届四中全会关于“加强边疆治理、推进兴边富民”的要求以及党中央强边固防战略，深入推进兴边富民行动，仍需要在促进边疆地区全面发展和铸牢中华民族共同体意识两方面狠下功夫。 (责任编辑：admin) |