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【摘要】边境治理的独特逻辑决定了，边民应兼具治理客体和治理主体的双重角色。然而，在既有的实践和认知模式中，边民多被片面地定位为治理对象，并且是以“边民问题”的形式受到重视的。这样一种单向度的角色定位，对边民的主体身份形成了遮蔽效应，由此出现了边境治理中边民角色的失衡问题。当前，随着国家发展步入新的阶段，边境治理体系也在悄然发生变化。其中一系列专项政策的出台，将边民在边境治理中的作用前所未有地凸显了出来，标志着边民角色正处于一个新旧转换的拐点上。在这种形势下，应通过组织动员、管理培训、福利保障、政策法规等体制机制创新，有效推动边民角色中主体性一面的塑造和强化，从而在边境治理中形成一种均衡性、整体性的边民角色。 【关键词】边疆治理；边境；边民政策；治理体系现代化；治理主体 在边境这一独特的地理空间场域中，边民具有的主客体双重身份及其角色是极为重要的。一是作为主体，边民是国家边境治理的重要补充力量；二是作为客体，边民集合着来自境内外的各种因素，许多边境问题都与其相关。然而，相较于客体身份来说，边民主体身份的凸显程度还较为有限。在实践中，边民往往多以“问题”的形式存在，其在巩固边境安全、促进边境振兴中的作用发挥尚显不足。于是，加强边民管理就成为了边境治理中的重要议题。同时，透过已有研究可以看到，研究者的学术旨趣也多聚焦于客体角度，并主要体现在这样几个方面：一是边民的跨境行为，包括跨国流动、跨国婚姻、跨境互惠、互助、互市等。二是跨界（国）民族问题，有学者通过对中国跨界民族研究的历史脉络梳理指出，其在我国已发展为备受多学科关注的相对独立的学术领域和研究热点，当前研究尤集中于概念争论、认同问题、与国家安全的关系、跨国流动等方面。三是边民外流与回迁现象，一方面是指历史上的边民离散行为，以及再次回迁祖国定居的现象；另一方面是指在现代化进程中，边民出于现实生计考量而出现的人口外流现象，并伴生了边境“虚空化”“空心化”等问题。四是边民认同问题，主要涉及跨界民族的国家认同、跨国婚姻妇女的身份认同，以及边民跨国互动、惠边政策比较与国家认同的关系等。归纳起来看，这样一种实践和认知模式，并不能有效适应时下的边境治理情势，而且在一定程度上导致了边民主体角色的遮蔽，弱化了边民之于边境治理的重要地位和作用，造成了边境治理中边民角色的失衡问题。为此，有必要对边民的双重身份属性进行重新审视，即不仅要从“问题”的角度来看待其客体身份，更要从“治理”的角度来重视其主体身份，进而在边境治理中形成一种整体性的边民角色。 一、边境场域中边民身份的双重属性 当前，对于何种边境条件下的常住人口可算作边民，尚未形成统一的界定方式。例如，在国家关于沿边重点地区开发开放政策中，便专门有鼓励边境群众沿距离边界线0-3公里范围抵边居住，并可享受相关边民补助政策的规定；在《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》中，则把边民认定为“中国与毗邻国边界线两侧县级行政区域内有当地常住户口的中国公民和外国人”；在许多省区的边境管理条例中，边民是指县级边境政区内的常住人口；在具体的边境县治理实践中，通常又是以上级政府实施的边民补助政策为导向和规约，由此形成的边民范畴是指沿边行政村范围内的居民。关于此问题，有部分边境基层政府曾多次向上反映，试图把边民范畴扩展到乡级政区范围，但最后还是未能得以应允。现有涉及边民议题的研究者，如周建新、罗柳宁、朱凌飞等，则把边民认定为沿国家边界线两侧或内则居住的特殊人群。 不可否认，以上做法和认知为进一步理解边民提供了有益启发，尽管未能形成统一认识，但可以肯定的是：一是边民概念总是指向于国家边界，国家边界是界定边境，进而认定边民的核心基点和参照，离开国家边界这一关键要素，边境及边民都将难以界说。二是边民集合着民族、宗教、边疆、境外等多元因素为一体，是边境治理的重要范畴之一。三是相较于界碑、界桩、界河等界标对国家主权的实物性象征，边民的边境在场实则国家主权的社会性象征，是更具原生性、基础性、能动性和宣示性的国家主权标识。 因此，从边境治理视域出发可以判定，把边民认定为县级边境区域内的常住人口，包括世代久居边境、非世居但拥有当地户口的本国居民或外国人，是较为适宜可行的。其一，这一认定方式具有可操作性，能够避免以沿边境线内侧或一定纵深来确认边民可能存在的模糊性，并且也符合国家相关法规条文界定边民的基本原则。其二，这种认定方式更加契合国家以县级边境政区作为边境治理实施范围的客观情况，因而自然要涉及这一区域内的所有边境居民。其三，这种认定也蕴涵着对广大沿边居民在边境治理中的地位、作用和贡献的肯定及认可。事实上，在边境独特的地理空间条件下，边民身份的主客体双重属性是极其重要的，各自在边境治理实践中扮演着不同的角色。 一是边民身份中的客体属性。从实际情况来看，居于客体地位的边民总是关联着两个层面的边境问题：一个是“人”的层面，主要是指那些因边民而产生的边境现象、事务和问题，包括跨境交往、非法跨界活动、生产作业、境内涉外行为、跨国婚姻、跨界民族等；一个是“物”的层面，主要涉及各种基于边界、界标、边境通道、边境特殊地带、互市贸易点、口岸等要素而形成的边境事务和问题，并且多与边民存在着某种关联。现实中，边境治理在很大程度上就是围绕这样两个层面的边境问题而展开的，其中的某些事项就直接与边民相关，或因边民而起。于是，加强边民问题治理，强化边民管控，规约、引导和形塑边民行为，就构成了边境治理中的基础性议题和重要组成内容。 二是边民身份中的主体属性。作为边境地区的特有群体，边民的主体身份及其地位是不容忽视的，构成了较为重要的边境治理一元主体。在现代治理语境中，同其他区域的治理实践需要社会大众的积极参与一样，边境治理的每一个层面、领域、环节等，也离不开边民的认可、理解、支持以及参与和贡献，而充分调动边民的积极性、主动性和创造性，继而凝聚为治理实践中的边民主体效能，就成为边境地方政府治理的重要方式和必要过程。当然，相比边境治理中的其他主体，如政府、边防力量、社会组织等，以个体形式存在的边民难免不乏单薄或微末，并因此成为了理所当然的治理对象而被重点关注。但其实不尽然。由国家政权主导，涵盖了其他各方力量的治理主体，固然蕴藏着巨大的治理能量，对于达成实边、安边、固边、稳边、兴边、睦边的边境治理总体目标意义重大。然而，边民身份中固有的主体特性及其地位、作用和意义，则远非一时一隅的得失成效可以涵盖，其是一个久久为功、持续绵长的行为过程。 总的说来，边境场域中边民身份的主客体双重属性是较为特别的，其在边境治理实践中体现着不同的治理意涵。边民身份中的主体属性，意味着作为特定治理资源形式的边民的存在，而最大化程度利用边民所蕴涵的这种资源性价值，并转化为治理过程中的主体角色及治理力量，则攸关边境治理实践的广度、深度和效度，同时这一趋势将伴随边境治理活动的不断深化而变得愈发突出和重要。边民身份中的客体属性，要求在边境治理过程中应不断强化边民管控，积极克服源于边民客体身份属性基础之上的消极因素和不利影响，为边民主体能动性的有效发挥创造条件。因此，在边境治理过程中，紧扣与边民相关的边境问题治理只是其中一个方面，另一个重要方面还在于边民的主体身份及其角色的确认与强化，这是有效发挥边民积极作用，不断扩大和夯实边境治理的主体基础的重要维度。 二、客体身份凸显与主体身份的遮蔽 如上所述，在边民的双重身份属性中，客体性身份标示的是作为一般治理对象的边民存在形式，主体性身份则蕴涵着具有主体能动性的边民存在样式，二者缺一不可。但一直以来，相对边民客体性身份的认知及实践，边民的主体性身份及其治理角色与地位则显得相对弱化。诚然，在边民同边境问题存在各种直接或间接关联的情况下，出于国家治理及现实边境管控的需要，关注于边民问题的治理，进而把边民主要认定为边境治理的客体，具有一定的必然性和合理性。然而，边民客体身份属性的强化和凸显，则会造成边民的主体角色及其在边境治理中的积极效应，于无形中受到不同程度地遮蔽和削弱。 边民是于边境地区生存和发展的人群共同体。对国家范围内的所有人群进行管理，是国家履行其职能的基本要求。“当今，每个人都生活在一定的国家范围之内，取得一定国家的国籍，在一定的政权领导管理之下。”边境是国家的边境，边境地方政府作为国家设置于边境地区的结构功能组织，必然要对所属辖域范围内的所有边民实施管理，并以此来建构和维系边境社会秩序，为边境的安全、稳定和发展创造条件。究其本质，边民的客体身份及其角色认定，便与这一国家治理的原生逻辑息息相关。并且，在以边民为基本主体的边境社会条件下，边民首先是作为治理对象而存在的，客体性身份及其角色是边民固有的原初身份属性体现，边境治理自始至终都存在着对边民管理的内在要求。 与此同时，边民所置身其中的边境空间是独特的。在这一特定的地理空间场景中，我国边民与邻国边民之间存在各种联系，包括历史上形成的跨境交往传统、地缘基础上形成的跨境活动、族缘基础上形成的跨界民族现象、血缘基础上形成的亲缘关系、姻缘基础上形成的跨境通婚关系，等等。在这些关系现象背后，边民总是或隐或显地关联着这样那样的边境问题。特别是基于地缘条件而形成的边境小道和便道的普遍存在，不仅使得双方边民之间的各种联系在现代主权条件下得以延续，而且还伴生了多样化的边境安全问题，如非法跨界、走私贩毒、跨境赌博、“三非”人员、非法生产作业等。这样一来，加强边民管理不仅十分重要，同时还被赋予了特定的主权意涵及要求：一是要对本国边民与邻国边民间存在的有违国家主权原则及边境管理制度法规的各种关系形成一定的“切割”，严控任何形式的非法跨界行为；二是要积极引导双方边民的合法跨境交往，塑造安定有序的居边生产生活格局；三是要加强边境安全风险预判和防控，形成更为有效的边民管控体系。在边境治理实践中，这些方面主要是通过国家的边境管理工作来完成的，具体是由边境基层政府、边防武装力量等治理主体来分别实施和担负的。随着沿边开发开放格局的深化拓展，尤其伴随互市贸易、口岸经济的蓬勃发展，以及国家对周边的辐射力、感召力和影响力的不断增强，边民的跨境流动呈现出了更加多样频繁的特点。面对这样的现实，关注和强调边民的客体性身份及其角色，必然会在边境治理尤其关涉边境管理的议题方面占有较大权重。 近年来，随着边境问题的深刻凸显，继实务层面之后也引起了学界对这一问题的特别关注和研究。诚如前文梳理所呈现的那样，其中的一些学科主要是民族学、社会学、政治学、法学等，在有关边民问题的论域中同样多聚焦于边民的客体性方面，并以此作为边境问题阐释的基本视角、重要切入点和客观依据，从而形成了相对集中和较为稳定的研究领域，如跨界民族、跨国婚姻、非法出入境、跨国流动、跨境犯罪、边民认同等问题，相互之间又有着密切的关联，并可能在某一边民身上均有所体现。在这样一种整体性语境中，由于国家治理的一般逻辑要求、边境管理的主权牵引和实践强化，以及现有研究的理论应证等，相应的边民客体性身份强化，主体性身份的相对淡化就是自然而然的结果，并具有相当的合理性和必然性。长此以往，边民的主体性身份就渐至淹没于边民的客体性存在之中了。 此外，边民自身的主观条件，即参与意识和参与能力的整体偏弱，也是造成其主体地位削弱的重要因素。新中国成立以来，从中央到地方的各级政府对边境区域的开发和建设力度不可谓不大。然而不可否认，在此过程中的边民主体能动性发挥同政府的积极作为之间却形成了鲜明对比，边民很大程度上仍体现为“政府行为的服从者”，并多处于被动适应和“他者”的状态之中，边民的自我主体身份意识和主体地位自觉，与边境治理所需的边民主体条件还存有较大差距。显然，要形成有足够边境治理参与意识、参与自觉和参与自为的边民群体，必然要有与之相匹配的边民素质作为基础、前提和条件。反之，没有一定的边民素质支撑，边民参与的形成及作用发挥将是可望不可及的。当然，长期滞后的边境经济社会发展水平，以及由此导致的边民整体素质不高，是远非一朝一夕能够改变的，其结果必然会进一步限制边民参与意识和参与能力的发挥，随之而来的则是边民主体身份地位的缺失，以及主体角色的表现不足。 需要强调的是，边民客体性身份的凸显以及主体性身份的遮蔽，并不意味着边境治理实践中边民主体角色的荡然无存。其实，边民的主体身份及其角色不仅存在于逻辑演绎之中，而且还有着实实在在的体现。最为明显的莫过于，在以边民为基本单元的边境社会条件下，“‘一个边民就是一个哨兵，一个家庭就是一个哨所，一个村庄就是一支部队’”。这既是对边民参与守边固边、发挥边境安全治理功能的形象总结和深刻提炼，也是真真切切的边民主体角色客观呈现。只不过，相对于客体性方面，边民的主体性身份及其角色还存在未能有效激活和全面释放的情况，这样势必会制约边境治理中边民主体作用的发挥。 (责任编辑：admin) |