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三、单一角色取向下的边境治理困境 边民客体身份的凸显以及主体身份的遮蔽表明，边境治理中边民双重角色之间是不平衡的。毋庸置疑，边民首先是边境治理的客体，加强边民管控始终是边境治理的重要议题。同时，通过行之有效的边民管控，对于建构和维系边境秩序，达成既定边境治理目标，确实能够发挥立竿见影的治理效果。但长远来看，边民角色的这种不平衡性，即主要把边民认定为治理客体，或者说在边民双重身份中更为偏向于其客体性方面，从而淡化甚或忽略主体身份及其治理意义的惯常做法和认知，往往会形成边境治理实践的单一角色取向偏差，并由此导致各种现实治理困境，根本上不利于边民主体能动性的调动和发挥。 首先，边境治理成本偏高。任何一项治理活动的开展，都需要以一定的治理成本为“代价”。在边境治理实践中，面对纷繁复杂的边境问题，国家不得不投入大量的人力、物力、财力进行治理。而且，不同于其他非边境地区，边境区域的治理还具有自身的独特性，既包括一般性的地方治理问题，如经济社会发展、基础设施建设、公共服务体系完善等，同时还包括边境特有事务和问题的治理，如界标维护与管理、互市贸易点建设、口岸发展、跨境活动管控等，是二者的有机结合。如此一来，较之非边境地区，国家对边境区域所需付出的治理成本往往会显得更高。但是，国家的高度重视和大量资源投入，并不意味着就必然能达成预期的治理效果。尤其针对某些特定边境问题的治理，仅仅依凭国家力量的介入，而缺少边民主体能动性的发挥，其效度势必大打折扣。仅就边境管控来说，在沿边地带经常发生的非法出入境、过耕过伐过牧、毁损边防设施及沿边植被、盗窃林木资源、走私贩私等行为，如果都由边境地方政府、边防武装等力量来实施管制和防控，为此付出的行政成本将是不可估量的。不仅如此，面对这些防不胜防的非法行为，要达到预期中的治理效果也将是一件难以企及的事情。 其次，边民问题难以有效解决。在全球化时代，特别是置身我国沿边开发开放的条件下，今天的边境治理愈发呈现出了由封闭型治理向开放型治理转变的趋势，而与边民相关的边境问题则表现出了越来越多样化的趋势，其中的跨国婚姻、跨境务工、跨境犯罪、跨界民族、跨境交往、生产作业等问题形式，不仅具有发生频度更高、复杂程度更深、治理难度更大等特点，同时还具有突出的跨境性特点，由此形成了边境治理中边民管理的重点和难点。针对这种情况，国家没少投入资源来予以治理，但总体上并没有取得应有的治理效果。究其缘由，一方面边民行为中的这种跨界互动关系及其问题，是历史、地缘、族缘、亲缘、业缘等多重因素综合作用下的结果，某些跨境往来、互助或互惠行为，早已深刻融入到了边民的日常生产生活之中，一定意义上已成为习以为常或自觉不自觉的行为模式；另一方面，面对漫长的边境线，加之许多边界地带缺乏天然屏障，通往境外的小道、便道众多，单靠政府或军事部门的管控，其有限力量显然是无法穷尽各种具有跨界互动关联的“问题边民”的。与此同时，周边部分国家边防管理的松散和放任，以及就此而形成的我国单方面的管边控边状态，无形之中又增大了边民问题治理的难度。 最后，边民流失趋势未能得到遏制。在改革开放的现代化进程中，边境地区也出现了同内地一样的颇具规模的人员迁徙流动趋势。客观而言，这是国家经济社会发展的必然结果，原本无可非议。但问题之关键在于，人口外迁外流所导致的广大乡村“空心化”“空巢化”“空壳化”等问题却是不容忽视的。而这些方面及其消极影响，对于沿边村寨来说又有着截然不同的特殊意涵。表面上，边民的外迁外流具有同内地一致的表征和影响，况且边民出于现实生计考量而选择外出务工、就业、安家等，并无不妥且也合乎情理。然则，边民对传统生活空间的迁离和疏远，在深层次上的影响当属边境社会的萎缩，继而边境虚空化现象的生发。在此情况下，既有的守边固边机制也将因此而逐渐缺失依托。之所以如此，就在于边民的抵边居住、居边生产生活，本身就是一种重要的守土固边体现，正所谓“种地就是站岗，放牧就是巡逻”。与此同时，已有的守边固边机制同样需要边民及边民社会的强力支撑，如是方能更好发挥作用。可以设想，由于边民主要被视为治理的对象，没有被赋予应有的居边生产生活价值和意义，在改变现实生存境况、向往美好生活的驱使下，其选择疏离世代生活的原居地的趋势还将进一步扩大。 总之，边境治理中边民双重角色之间的不平衡，以及由这种单一角色取向所带来的治理困境是显而易见的。边民之所以重要和独特，就在于它是构成边境社会的基本单元，有着其他治理主体难以比拟且无可替代的先天便利和优势条件。无论是管边控边，还是边境经济社会发展，若缺失边民主体作用的有效发挥，或是缺乏边民力量的积极参与，不仅不利于边境治理过程的有效推进，而且还会限制边境治理绩效的提升。从这个意义上来说，进一步推进边民角色转换，不断强化边民角色中的主体性方面，最终实现边民角色的均衡，便是边境治理实践的逻辑使然。 四、边民角色转换的现实逻辑 作为生活于边境地区的居民群体，边民不仅是边境治理的客体和对象，也是不可或缺的社会力量和一元主体。只不过在既有的治理模式和认知框架下，边民的主体性身份和角色很大程度上被遮蔽了。而这样一种情况，在当前的时代形势下正在发生重要转变。今天中国的国家治理和国家发展已然步入新的历史阶段，其中的两个重要方面就是，外向型发展战略越来越突出、不同区域间的均衡性发展越来越受到重视。作为国家对外开放的前沿和发展水平相对滞后的区域，边境及其治理正处于一个新的历史拐点之上。与此相适应，边民本身就具有的边境治理的主体角色，也开始从遮蔽状态中前所未有地凸显了出来，边民角色的转换趋势也变得越来越突出，并蕴涵着与边境治理情势相契合的多重转换逻辑。 一是边民角色转换的问题逻辑。在边境社会条件下，边境问题总是直接或间接地勾连着边民，而边境问题的有效治理离不开边民的主动参与。同样是边民，当其作为客体之时，就是边境治理的基本对象；而当其作为主体的时候，则构成了边境治理的基础性力量和重要补充形式。虽然，以政府为核心的传统治理结构仍是边境治理的主导力量，但面对当前日趋纷繁复杂的边境事务和问题，其既不可能穷尽每一个问题领域，也面临一些暂时解决不了或解决不好的事务，并不可避免地会出现捉襟见肘或力不从心的一面。有鉴于此，作为主体面向上的边民之独特价值，以及在某些方面的重要性和不可替代性就凸显了出来。姑且不论其他，仅边民的边境在场，以及贴边而居、居边生产生活进而居边脱贫、居边致富来说，其对于增进实边、安边、固边、稳边、兴边和睦边等边境治理总体目标的意义是怎么形容都不为过的，更遑论边民以“熟人”身份在守边固边、边境安全维护方面的自觉参与和主动介入，如界标维护、边境巡逻、非法出入境防范、边境异常情况报告、生态环境保护等，则具有政府等其他治理主体难以比拟的独特作用和先天优势。诚如有研究者指出的那样，与政府和军事部门相比，“边民的守边护边行为通常不是组织行为，而是富有特色的个体行为，而正是这种个体行为往往能够解决正式组织无法解决的问题。”概言之，面对边境特殊的自然环境、地缘属性和问题形式，边民的治理参与及其独特作用，将随着边境治理的不断深入而变得愈发重要。 二是边民角色转换的形势逻辑。现阶段，边境治理所面临的内外环境变化是深刻的。在全球化及区域一体化的背景下，边境不仅“先天具有封闭性和排他性的地理特质。”，同时“还必须承担开放和流通功能，是国际交往交流的前沿和通道。”特别是在我国沿边开发开放、兴边富民行动、“一带一路”倡议等战略举措的推动下，又使得今天的边境治理愈发呈现出了由封闭型治理向开放型治理转变的趋势，边民互市点、口岸、边境经济合作区、跨境经济合作区等沿边开发开放平台的构塑和建设不断推陈出新。此外，党的十九大首次在报告中针对“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”的宣示，进一步表明边境及边境治理在国家治理和国家发展中的重要地位。至此，边境区域迎来了前所未有的发展契机，并承载着更加重大的责任和使命，而最大程度调动、发挥各个主体的积极性、主动性和创造性就尤显关键。其中，置身于这一变化之中的边民，既是直接利益攸关者和实际受益者，也是不可或缺的参与者和建设者。这就要求，边境治理中的边民管理必须实现由管控到动员的整体转向，边民角色由单向度向整体性的实践转换，边民参与成为边境基层政府治理的重要方式和必要过程的转变，如是方能更好契合这一前所未有的边境“变局”。 三是边民角色转换的资源逻辑。获得一定的资源条件支撑，是任何治理实践活动有效开展的关键。“治理过程是否得到有效的资源支持，是陆地边疆治理能否取得成效的决定性环节。”一般意义上的治理资源，是指那些能够为治理过程所利用的经济、政治、文化等诸要素。在独特的边境空间条件下，边民实则一种弥足珍贵的资源财富，而于此基础上的主体能动性发挥，常常构成了重要的边境治理力量补充。虽然相对于其他治理主体，边民能够直接提供的治理能量看似微不足道，但边民的边境在场以及形式各异的治理参与，所蕴涵的治理意义及其效能却是不可替代的。特别是在边境治理面临总体资源较为匮乏的情况下，深度挖掘、全面激活和有效释放潜藏于边民其中的资源性价值，对于弥补资源不足，缓解因资源瓶颈导致的边境治理困境，就有着显而易见的现实治理意义。以守边固边来说，作为资源形态的边民是十分特别的。边民世代的居边生产生活，能够和愿意留守边关，本身就是对国家守土固边事业的最大贡献，也是极其重要的守边固边资源，而其自觉守边固边、主动参与边境安全治理，以及积极介入边境开发和建设，则能够为更加深入推进和确保边境区域的繁荣稳固提供有力支持。 四是边民角色转换的政策逻辑。国家涉及边境及边民方面的专门性政策安排及其导向，进一步彰显了边民在边境治理中的重要性，并直接推动了边境治理中边民角色转换的必然性。尤其近年来，国家有关边境治理的系列专项政策，如《兴边富民行动“十三五”规划》、《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》等，都强调对边民要予以特别倾斜、补助和扶持，以鼓励其抵边居住、贴边生产生活，进而发挥好安居守边、定心守边作用的明确规定。除此之外，国家还专门出台了相应的边民政策，对边民的守边固边作用给予了明确肯定和直接指导。其中以2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》，以及2018年党中央、国务院、中央军委印发的《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》最具代表性。尤其前者，首次在国家层面针对边民及其守边固边制定专门政策，这对边境治理来说无疑是具有标志性意义的大事，同时也暗含着对边民角色转换的要求和期待，再次凸显了边民这一特定治理角色在边境治理中的重要性和独特性。 五、边民角色的重塑与强化 同内地的区域治理相比，边境治理兼具共性和个性特点，有自身的独特内涵和逻辑。在这项治理活动中，边民既是治理对象，又是不可替代的治理主体。然而，现实中存在的对于边民主客体身份定位失衡的问题，使得边境治理中边民角色的转换成为了一个十分重要的研究课题。从这个意义上来说，边民角色转换不是一个从客体到主体的矫枉过正的单向过程，而是要对以往片面重视边民客体性身份的做法进行必要的调整，同时推动边民角色中主体性一面的塑造和强化，从而在边境治理中形成一种均衡性、整体性的边民角色。当然，这一目标的实现，有赖于形成一套有效的体制机制，具体包括以下方面： 首先，以组织动员激发边民的参与意识。边民是有思想、情感和认知的人。这是组织动员的基础和前提。近年来，呼吁和争取更多国家资源投放到边境地区，已成为边境地方治理的普遍行动逻辑，而且自上而下的各种资源也确实在源源不断地向边境地区倾斜和输入，产生了巨大的推动作用。但在此过程中，如果只是强调单方面的国家投入，而忽视边民积极性的调动，并让边民意识到与自身利益的密切关联，那么，国家投入的资源越多，边民越是被动，越是等靠要，资源的使用效率也将大打折扣。而要把边民调动起来，形成参与的意愿和自觉，就有赖于组织动员机制的发挥。其意义在于，一是夯实边境治理的社会心理基础，尽可能使各项边境治理政策举措得到边民的理解、认可、支持和配合，从而提高边境治理的行政效能；二是激发边民的利益意识，使边民认知到边境治理与其切身利益的一致性，以及居边生产生活的意义和价值，增进治理参与的自觉性、主动性和创造性。此外，在边境独特的地理空间条件下，组织动员还应以培育边民意识作为长远目标追求。“边境治理离不开边民守土固边作用的发挥，而这种守土固边行为又要依靠强烈的边民意识来维系。其中最为关键的就是维护边界就是维护国家主权的领土意识，虽身处边陲但仍为国家公民的国民意识，以及在此基础上形成的责任意识。”作为一种特殊的政治文化现象，边民意识是形成边民参与意识及行为的精神源泉和内生动力，发挥着持久绵长、润物细无声的边境治理效果。 其次，以管理培训提升边民的参与能力。在现代治理语境中，边民的一元治理主体地位是确定无疑的。但是，边民的这种主体角色及其作用发挥，终究要以一定的素质和能力作为支撑，这不仅直接影响着边民实际参与的程度和水平，也关联着最终的边境治理效能。因此，边民仅仅拥有良好地参与愿望和意识还远远不够，在此基础上还要具备良好的参与能力。面对各种境内外因素交织汇聚的边境条件，以及边民整体素质不高的现实境况，提升边民参与能力尤应以突出管理培训为其重点，具体要求是：一方面要以此来增进对边民行为的规约和引导，使国家的边境管理法规内化为边民自觉不自觉的行为意识和规范；另一方面是一些特殊边境技能的养成，包括边界秩序维护能力、边境法规运用能力、涉外交往能力、突发事件应急能力、边境异常洞察能力、反渗透能力等重要内容。与此同时，针对边民的管理培训，还被赋予了较为深层的意涵，它不仅意味着边民具体参与能力的提升，更在于此过程中边民的国家意识、国民意识、领土意识和国防意识，进而自觉的守边固边责任意识的锤炼、塑造与强化。从实践层面来看，边民能力的提升及其特殊技能的养成，必须经由一定的心理机制、主观意识和主体能动性才能发挥作用，而通过管理培训形塑和强化的这种边民意识，实际上就构成了边民参与边境治理的重要心理驱动机制，能够为边民更好参与和介入边境治理提供强有力支撑，尤其当边民以“熟人”身份辅助和协同管边控边工作之时，其富有特色的独特优势和作用就凸显了出来，往往可以发挥事半功倍的治理效果。 再次，以福利保障改善边民的参与条件。边民是有需求的人。对于某些多为高山峡谷、林海雪原、沙漠戈壁、乱石叠嶂环绕的边境之地，应以改善边民的生产生活环境，创造良好的安居守边条件为主导。而对于那些自然地理环境相对较好的边境区域，则要以全面改善和提升边民的生产生活条件为重点。当然，不论面对哪一种生存境遇下的边民，满足其基本生活需要，回应需求期待和心理预期，不断赋予边民居边生产生活以价值和意义，无疑是让边民愿意留守边境、安心居边、定心守边和守土固边的基础性保障。当前，在兴边富民行动、沿边重点地区开发开放等国家专项边境治理谋划中，边民的民生问题、社会保障、特别补助和定向扶持等越来越受到重视，并被提高到了事关国家边境的安全稳固和繁荣昌盛的高度来加以认识。然而，国家层面的战略举措，多体现为一些原则性和框架性的系统谋划，实际操作层面的具体性规定则显不足，同时这也考量着各个边境地方因地制宜贯彻执行的能力，由此便带来了一些无以回避的现实性问题。例如，国家不断强调提高边民补助水平，以肯定其在守边固边中的地位和作用。但由于缺乏可供实施和参照的统一性配套政策规定，如具体的补助范围、对象、标准等，加之各个边境地方存在区域性差异，以致于该项政策在实践中呈现出了“百花齐放”的形态，政策本身的效能还未得以充分体现。此外，还应对护边员、界务员、信息员等兼职护边群体的福利保障问题予以特别关注，较为关键的方面有：一是津贴补助标准要与经济社会发展水平相匹配，二是守土固边职责及义务同理应享有的权利要实现对等，三是改善巡边装备，使其能够更好适应路途遥远、山高林密坡陡、雷电风雨交加、蚊虫叮咬毒蛇出没等恶劣环境。 最后，以政策法规规范边民的参与行为。边民的治理参与，不仅要加以引导、规范和保障，更应该通过政策法规建设使其规范化、程序化和常态化，形成边民参与的制度化。塞缪尔·亨廷顿指出，“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。”边民角色的重塑和强化，必然要还原为一个个具体的边境治理参与行为。在此情况下，政策法规的意义就在于促进边民参与的制度化，并通过这样一种做法把边民的参与行为固定下来，使其能够在引导、规范、凝聚和强化边民参与方面发挥长效作用。其中，有两点较为重要：一是，应把已有的成熟经验和做法以政策法规的形式加以制度化，并不断根据边境治理形势及边民参与情况做出适时调整。二是，积极推进有关边民管理的国家政策法规制订。一直以来，有关边民角色的认定，多是分散于兴边富民行动、沿边开发开放、边境管理条例、易地扶贫搬迁，以及中国与毗邻国签订的陆地边界管理协议等政策文件或法规之中，且各个边境地方的做法又不尽一致，更没有形成专门的边民管理政策法规来予以统一规范。为此，有必要在国家层面制订具有指导意义的管理和动员边民的政策法规，以便明确边民在身份认定、管控与动员、补助标准、守边固边、宣传与教育等方面的权利与义务，使边境治理中的边民管理有章可循、有规可依。 注：参考文献从略 (责任编辑：admin) |