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摘要：派设临时救灾官员，是清代救灾人事制度的重要组成部分。清代的临时救灾官员包括中央委派的察赈大臣、地方查赈委员以及由佐杂组成的协办官等。临时办赈官员的派设，有助于补充地方赈济力量之不足，提高救灾效率，完善和监督地方行政系统的救灾职能，但在实际的救灾实践中，办赈官员对地方形成一定扰累，地方官对于办赈官员多有不合作，加以办赈官员素质的影响，使得清代救灾人事制度在清中叶后陷入困境之中。 关键词：救灾；人事制度；清代 作者简介：赵晓华（1972—），女，山西忻州人，中国政法大学人文学院教授，主要从事中国灾害史、法律社会史研究。 清代无常设救灾机构和专职人员，据有关研究分析，其原因主要有二：其一，清历朝皇帝将荒政视为国家根本大计，非常重视，救灾之事往往亲自过问。督抚、知府、知州、知县等即是一省、一府、一州、一县的救灾总管，无须另设其他救灾机构和官吏。其二，救灾时间性极强，若设立常设机构，平时徒靡开支，临灾又人手不够。虽未设常设机构，但依托行政系统及法律制度，清代仍建立了一套相对严密、完整的救灾机制。在清帝的统一驾驭下，从中央机关到地方州县皆确立了相应的救灾职责和监督机制。与此同时，清政府还逐步建立了临时救灾机制。其中，除了临时性救灾机构的设置外，主要体现为各级临时救灾官员的派设。考之既有研究，李向军在《清代荒政研究》第五章中对清代救荒用人制度作了分析，认为清政府在救荒用人方面建立了一套独特的管理与监督方法，“措施得当，制度完备”，是保证救灾工作得以顺利进行的重要原因。法国学者魏丕信在《18世纪中国的官僚制度与荒政》中对清代救灾中地方人事所存在的问题及解决办法予以阐释。本文仅以清代临时救灾官员的派设为例，对清代救灾人事制度的制定及运行实效、困境作一分析，以期对清代救灾机制作更为详细的观察和评估。 一、清代临时办赈官员之派设 清代灾荒频仍，省、道、府、州、县各级行政长官皆把救灾当作最为重要的工作内容之一。所谓“办理灾赈，乃疆臣最为切要之事”，“办理赈务，全在地方州县得人，庶不至有名无实”，但在清代政法合一制度之下，灾情如果较重，督抚和州县官事务繁忙，让其遍历灾区是不可能的。因此，须委派相应人员协助地方官查灾办赈。为了帮助和监督地方救灾，清代逐步建立了因灾派设办赈官员的制度。具体来说，清代的临时办赈官员主要包括以下三种类型： （一）中央察赈大臣之派设 在救灾进程中，清代帝王时有委派官员前往灾区查勘办赈。中央察赈大臣的派设并不固定，临时性和灵活性更加突出。清乾隆帝曾说：“向来简派察赈大员，或因旱涝重灾，或因封疆之吏措置未善，致干纠劾，是以降旨举行，非可援为成例。”派设察赈大臣的主要目的是为了加强灾区的办赈力量，提高救灾效率：“若遇大荒之岁，赤地数千里，饥民数百万，则必特遣大员，会同督抚办理，方可期其有济”。清康熙四十二年（1703年），山东连年饥荒，又遭遇雨水连绵，地方官虽已奉令将灾区正赋蠲免，并采取了相应的赈济措施，但灾情依然严重，百姓颠沛流离。康熙帝一面斥责山东省“官员平日不知重积蓄，备荒灾，所以一遇凶年，束手无策”，因而将全省官员停止升转，一面委派工部侍郎穆和伦、户部侍郎辛保、刑部侍郎卞永誉分三路前往赈济，同时派漕运总督桑额前往灾区，亲自指挥漕粮的截留。有的办赈大臣还被加以钦差衔。清乾隆十七年（1752年），直隶境内东光、武清等近40州县发生蝗灾，直隶总督方观承奏参武清县知县沈守敬奉行不力、昏愦无能，乾隆帝屡次传旨申饬方观承于捕蝗之事，“不可不亲临查看，非可专委之地方官，以禀报了事而已”，又派侍郎胡宝瑔以钦差身份前往督率地方员弁实力扑除，遇地方官有奉行不力者，即行参处。谈到钦差大臣办赈的权力，乾隆帝曾言：“昔汲黯非查灾之使臣，尚可便宜行事，况亲承朕命查灾赈之大臣乎？”也就是说，钦差大臣可以代表皇帝全权处理一切赈济事务。另外，前往灾区的察赈大臣多有以谙熟灾区情况或熟悉治河之道者充任。有的研究者提出，清中央经常派遣钦差督察治河工程，其原因包括地方官员业务不熟、推诿扯皮，或者需要处理紧急治河事务，等等。清乾隆二十六年（1761年），因黄河在河南祥符等处漫口，河南巡抚常钧刚刚上任，尚不熟悉河务，上谕因此任命吏部侍郎裘曰修为钦差大臣，前往灾区查办赈务，其原因就是因裘曰修“于河务水利，曾经派办，全河经纬，自有成竹”。随后，又派江南河道总督高晋赴河南协助经理，亦因高晋“久任南河，诸事熟谙”。 （二）地方办赈委员之设立 1.地方查赈委员之设立 中央派设的察赈大臣“非可援为成例”，但地方办赈委员的设立则渐成制度。清顺治十六年（1659年），准报灾地方由抚按遴选廉明道府厅官履亩踏勘，不得徒委州县。清康熙七年（1668年），定督抚亲自勘灾例，规定直省凡有水旱蝗蝻等灾，地方官迅速报告督抚，督抚减带人役，亲踏详勘，确定分数。翌年，即以督抚事务繁多，停止督抚亲勘例，有司核实具报后，由督抚即委廉干官减从踏勘。清雍正六年（1728年），进一步明确地方勘灾程序：州县地方被灾，该督抚一面题报情形，一面于知府、同知、通判内遴委妥员，会同该州县迅诣灾所，履亩确勘，将被灾分数按照区图村庄分别加结题报。此后勘灾、查赈、放赈中派遣查赈委员，一直成为救灾程序中的重要环节。比如，清光绪二十四年（1898年），山东惠民县境黄河决口，从省城派往该县查放急赈的委员有知县傅鲁生、彭晓峰和典史杜小村等。他们携带赈银3000两来到惠民，分路查放急赈。查放冬赈时，被派往惠民县的查放冬赈委员有即用知县王玉堂、候补州判宋遇滨、候补县丞王小堂，查赈时分为四路，由三位委员和知县柳堂各领一路。 2.协办官 清代曾严禁教官杂职充任查赈委员。清康熙十五年（1676年）议准，勘灾如果不委厅官印官，而委教官杂职查勘，原委官应罚俸一年。但因厅印官毕竟有限，故清乾隆二年（1737年）定例称：“诚以灾黎待恤，恐稽时日，故偶委佐杂分头踏勘，亦一时权宜，未便概行禁止。”这类委员与督抚所委派复勘的厅印官不同，被称为“协办官”。协办官的人数，由州县官根据各村庄灾册计算，向知府申请委派相应人员，如果本府可以派出的佐杂等仍不够用，可以再禀请督抚、布政使调发候补试用等官分办。 由于地域、灾情的不同，各省委员办赈并无统一章程，所以派出办赈委员的人数不尽一致，查赈委员和协办官常常同时派发。清乾隆八年（1743年），在对直隶旱灾的赈济中，方观承称其分派委员的办法是，视地方大小决定派员多寡，厅印官一般委派一人或二人，佐杂同时配备三四员或五六员。清道光二十八年（1848年），江苏仪征发生特大水灾，江苏省先后三次派委员前往勘灾：首次会勘，派试用从九品叶廷芬；第二次会勘，派江苏既补知府王梦龄；第三次会勘，委派江苏既补知府王梦龄、江苏即补知府王在仪前往。在仪征的协办官员有8人，其中包括候补县丞谢时若，候补盐大使徐友庾，仪征县旧江司巡检李成荣、税局朱大受、署典史钱庆恩等5人，另外县丞方榆专管监督挑夫起卸仓谷，教谕杨孚民、训导茅本兰负责监放义谷。此外，办赈委员的选择除了依据级别外，才干、性情等都是应当考虑的因素。方观承指出：“夫办员固视其才之何若，又当察其性情之宽严而器使之，使宽厚者当重灾，则虽滥而不至伤惠；刻核者当轻灾，则虽遗而不至屯膏；反是，则交失之矣”。在委员查赈的具体方式上，确定派出委员后，由总理赈务的道员按照议定的查赈规条，带同各厅印官先清查一两天，让其领会方法。厅员再带同派随的佐杂教职清查一两天，使佐杂人等也领会规则。然后，各委员按照派定的村庄，四出分查。道府等官员则不时巡历，按委员提供的赈簿进行抽查。若有弊端，“惟承办之员是问”。 3.委员经费及监督办法 委员勘灾查赈的经费，若是知府、州县官等正印官，因其俸禄优厚，不准支给盘费。教职及县丞、佐杂、候补、试用等官由官府按日拨付盘费，这也是保障委员能安心办赈的重要因素：“守土之官查办，是其专责；佐杂各员，或以事非切己，不能认真赶办，所贵平日之诚信相孚，而临时舟车资斧从优佽给也。”《户部则例》中对各省委员每日的盘费银均有详细规定。此列表如下： 由上表可见，各省委员日给盘费银不尽一致，大致在一钱至三钱之间。总之，委员不能向地保勒索盘费，更不许和地方绅衿交往，收受礼物。为了防止委员与州县官之间在灾赈事务上产生分歧，以致办理参差，双方必须先将救灾章程“公同细讲，和衷妥办”。办赈委员勘灾查赈时，必须亲历村庄，挨户亲查，查报饥口后由委员亲自当面登记到烟户册上，添给赈票，期间决不能假手地保胥吏代查代报，以此从程序上限制地保胥吏的权力，防止其从中擅权。因为有感查赈委员往往以例无处分，乘机扶同具结，虚应故事，清乾隆二十二年（1757年），定嗣后委员中如有查灾不据实结报，办赈不实心挨查，草率从事者，由督抚查明参处，并且永著为令。《大清律例·户律·田宅》“检踏灾伤田粮”条规定：“若初复检踏，有司承委官吏不行亲诣田所，及虽诣田所，不为用心从实检踏，止凭里长、甲首朦胧供报，中间以熟作荒，以荒作熟，增减分数，通同作弊，瞒官害民者，各杖一百，罢职役不叙。” 二、清代救灾人事制度之成效 从中央到地方临时救灾官员的设置，成为清代救灾机制的重要组成部分，其对提高救灾效率、完善和监督地方行政系统的救灾职能发挥着积极的作用。大体来看，包括如下几个方面： （一）上下相通，补地方赈济力量之不足 依据救灾进程和灾区情况，从中央到地方各级临时性救灾人员的派遣，可以在很大程度上弥补常设行政机构在救灾方面人力不足的问题，使勘灾、放赈等救灾工作落实得更加全面而细致，同时有助于中央对各地救灾工作的及时掌控和指导。所谓救灾如救火，而每当灾害来临，地方官因掌管地方一切行政事务，难以集中全部应对灾情，委派大臣则得以专办赈务，可以提高救灾效率：“若遇大荒之岁，赤地数千里，饥民数百万，则必特遣大员，会同督抚办理，方可期其有济”。清康熙五十九年（1720年），陕西接连歉收，急需赈济，由于西北用兵，地方官员大半在军前办事，康熙帝因此先派漕运总督施世纶前往陕西，协同陕西总督鄂海办赈，后又派部院官分西安、延安、兰州三路赈济。施世纶于是年十月赴陕，翌年六月因陕西得雨，才回到原任。对地方官而言，“州辖一州，县辖一县，或一二百里，或二三百里，被偏灾者尚可料理，普灾则应办事尤多，岂能兼顾，则委员重矣”。查赈委员的派设，有助于克服基层官僚组织人员之不足，避免胥吏乡保从中擅权。由于临时救灾人员专门负责救灾，也可以使州县官可以有时间继续关注其他日常性事务。临时救灾人员中不乏秉公办事、殚精竭虑的贤能之员，他们对赈灾进程的良性运作发挥了积极作用。例如，清雍正七年（1729年），淮安大水。教谕王之麟被委派分勘安东饥户，他乘小舟行田中，出入泥淖，遍历村庄，得饥民万余口上报。县令认为饥口太多，请减掉部分再上报。王之麟则说：“是嗷嗷者不赈且不活，减之孰当死者？”适逢布政使前来巡查，王之麟哭诉灾民困苦情状，请按册全赈，得到了布政使的同意。万余饥民因此而得以活命。这些临时救灾人员事实上对沟通中央及地方各级官府、肃清灾赈弊端产生了积极影响。 （二）灵活机动，有效提高办赈效率 明代御史钟化民谈及明代救灾效率之低时称：“往时赈济，郡邑申详，司道转呈，文移往来，或经千里，迟疑顾虑，延搁时日。及其得请，灾民且沟瘠矣。”可见，制度冗沓、信息传递滞缓均是导致救灾效率低下的重要原因。清代的临时救灾官员系因时制宜而设，这一方面避免了冗官冗费导致的人事和财政的负担，另一方面，查赈大臣尤其是钦差大臣被付以便宜行事之权，可以不拘泥常例，迅速、灵活地处理相关事务，从而保障救灾进程迅捷有序地进行。方观承称，清乾隆七年（1742年）直隶的救灾信息可以达到“朝奏而夕报可”。清嘉庆六年（1801年），永定河决口，直隶交河县泊头三铺因系市镇之区，例不给赈，左都御史、查赈大臣熊枚目睹该处老幼男妇纷纷求赈，所以不拘泥成例，饬令查明户口后给与赈粮一个月。由是，清嘉庆帝夸奖他“所办甚是”。查赈官员“可以无所顾虑地随时呈报他们认为是必要的报告，而总督必须尽快转递这些报告”。这样较为灵活的机制有利于清代庞大的官僚机构及时应对赈灾中的各种危机，从而提升救灾效率，加速救灾进程。魏丕信认为，临时救灾官员的派出，也有利于不受地方积弊干扰，提高办赈效率：这些人“乐于临时分享高级官员和皇帝的部分权威，高高在上，发号施令，那么在救荒的有限时间里，这些人将确实能够克服平时包围着地方政府的那种尔虞我诈和损公肥私的风气”。 另外，地方查赈委员的派设，其重要目的之一是提防乡保胥吏的擅权。清代中央到地方皆认为，乡保胥吏素质低劣，往往借办赈中饱私囊，为所欲为，是影响救灾效率和质量的重要因素。如同方观承所言，如果地方灾情严重，州县官“应办之事正多，而城内早暮亦需弹压，何能分身四乡？至一二教职佐杂，更难责以周遍”，因此只能假手胥役乡地，这类人乘机舞弊，“任情操纵，甚或浮开诡名，侵冒帑项，倥偬之际，不可究诘”。派设查赈委员即是避开乡保胥吏的重要方式。清朝一再强调，印委各官务必亲自查赈，禁止胥役直接操控审户等事：“至于本处胥役，惟委员随一二名以供缮写，使令不许干预核户之事”。清乾隆朝《户部则例》强调查赈委员查赈必须亲力亲为，其目的也是为了禁止胥吏插手：“凡灾地应赈户口，应委正佐官分地确查，亲填入册，不得假手胥役”，“倘有不肖绅矜及吏役人等串通捏冒，察出革究。若查赈官开报不实，或徇纵冒滥，或挟私妄驳者，均以不职参治”。查赈委员的派设也是获取灾民信任，进而保障灾区正常秩序的途径：灾民不会把查赈委员“与那些整年勒索自己的、受社会轻蔑的胥吏混同在一起：他们的官阶与行为都与胥吏们不同”。 （三）层层相因，强化救灾监督 作为清代监察立法的《钦定台规》，在“五城”下设“赈恤”类，在“稽察”下设“京通十六仓”，对防灾救灾中的监督制度作了一定规定。设立以派设临时救灾官员为中心的临时救灾机制，则体现了中央对地方救灾的进一步监督。钦差大臣本身即有“督率”之意，乾隆帝曾言：“地方官习气，往往心存畛域，互相推诿，经钦差在彼督率，自可杜其掩饰观望之弊”。但皇帝也明确告诉督抚，若办赈钦差做事不妥，“何妨直奏”。办赈大臣除了赈济之外，皇帝多半还会令其监督地方官办赈情形，若有办理草率、侵冒不实者即指名题参，若有实力奉行、民情感悦者，也应据实保奏。这些对地方各级官吏能够起到一定的震慑和监督作用，从而有利于减少办赈积弊，提高救灾效率。清乾隆十年（1745年），直隶宣化一带被旱成灾，乾隆帝特遣大臣“前往料理”，他后来颇为自得地宣称其结果说，“自觉弊窦稍清”。清嘉庆六年（1801年），永定河水灾，嘉庆帝因“恐地方官查报不实”，特派台费荫等八位大员分往四路，前往灾区悉心查勘。以后，又派熊枚为钦差大臣，会同直隶总督陈大文一同放赈。提到熊枚的作用，除了督办赈务以外，嘉庆帝还说：“直隶各州县见有钦差大员周历履勘，即有一二猾吏奸胥，自必知所儆惧，不敢从中舞弊。现在正届开放大赈之际，熊枚尤当遵照前旨，设有地方官办理草率、侵冒不实者，立即指名参奏。”钦差大臣一旦发现灾区有饥民载道，或者有控告官吏侵吞者，或者灾民有未能接受赈济者，即可奏请皇帝，将督抚、司道及州县官予以重处。 另外，清代对查赈委员的责任、盘费、奖惩等有着明确的规定，并将之写入《大清律例》《户部则例》等相关条文中。查赈委员与督抚、州县等行政系统官员形成了严格的互相监督制度。除律令规定之外，为了加强对委员的监督，清代一再强调地方官应亲自巡行稽察，“并选干员密委抽查”。如发现冒滥遗漏等弊，“立将原办之委员，按其故误情罪，据实揭参”。受灾州县正印官对查赈委员也负有连带责任：“办赈委员，原系帮同地方官办理，是否妥协，应责成该印官随时稽察。如有重大弊端，除委员参处外，地方官应一并查参，庶不致膜视诿卸矣。”前述清道光二十八年（1848年）仪征水灾中，知县王检心即称自己对查赈委员“抽查暗访”，这些委员“所查户口均系家家亲到，人人面验，当面给票，不假书差地保之手，办理极为认真”。同时，督抚等地方官也对委员的遴选负相当的责任：“诚使大吏谨择亲民之官，主持赈务，其委查各员亦必遴忠信慈惠者而使之，以至绅士之招延，胥徒之奔走，靡不审慎焉。” 三、清代救灾人事制度之困境 根据上述可见，作为清代救灾系统的重要组成部分，以派设临时救灾官员为中心的临时救灾机制发挥着重要的作用。与此同时，还应注意的是，清列位帝王派出办赈大臣的态度都是谨慎的。乾隆帝指出，派遣大臣虽然有助于赈务的迅捷有效，但“各省地方辽阔，水旱时有，安能悉遣大臣前往？”除了地广人少、不敷分派这个客观原因之外，派遣办赈官员对行政系统救灾职能的发挥还产生着一定消极影响，临时救灾机制与地方行政系统之间存在不少矛盾，清中叶以后日趋严重的吏治腐败等原因，更使临时救灾机制陷入困境之中，成为统治阶层无法解决的难题。 （一）办赈官员的派设对地方的扰累 清康熙二十三年（1684年），河南灾，大臣议请派遣官员前往灾区查勘。内阁学士汤斌则说：“无益也！使者所至，苛扰实甚。州县一闻遣使，辄辍耕以待勘，是再荒也。不如令有司自勘良便。”汤斌认为，若派遣官员前往查勘，即使被派官员本人不苛扰，但在当时的官场积习之下，“亦多增一供亿之烦”。汤斌所言在很多资料中可以得到印证。查赈大臣尤其钦差代表天子出巡，其对地方很容易带来相当的扰累。清乾隆二十七年（1762年），御史永安奏请简派京堂科道查察直隶赈务，乾隆帝则责备永安“于事理实未深悉”。他指出，方观承任直隶总督已久，一切地方民事皆能做到悉心经理：“徒令信使四出，无论于事无裨，设使奉命者□众势纷，其中有一二好事之徒，大则别生掣肘，小则徒增酬应，闾阎岂沾实惠？况此尚畿辅近地耳，设遇远省偏灾，能一一官由中遣乎？”地方督抚等遇有钦差过境，往往开宴演戏，俱令首府首县承办。州县官为了逢迎钦差，更是在数十里外即设马为长探，二十里内设马为短探。清乾隆年间，户部右侍郎赵殿最奉命查勘直隶河东等处河道。据其奏称，所过地方，知府州县每于数十里外迎送，甚至有教官率领生员迎接道左。钦差之外，救灾过程中，州县往往要接受各级上司的监督和检查，督导太过频繁，极易对州县形成一种变相的干扰。袁枚曾把因捕蝗而前往灾区的各级官员比喻成“有知之蝗”，认为这些官员给灾区带来的危害甚至超过了蝗灾本身：“今督捕之官太多，一虫甫生，众官麻集，车马之所跆藉，兵役之所凌轹，委员武弁之所驿骚，上官过往之所供应，无知之蝗食禾而已，有知之蝗先于食官而终于食民”。迎来送往之多让灾区的地方官不堪其扰，光绪时山东惠民知县柳堂称之为“非灾而灾”，各类来灾区的官员“星罗棋布，到处居民不安，非灾而亦灾矣。郡守交替，往来灾区，迎送维艰，车户船户亦皆灾民，如病人负戴，穷民添客，亦非灾而灾之类也”。 （二）地方官对办赈官员的不合作 在清代不少地方官看来，遣官赈济即是对督抚司道不信任的表现，其对赈灾发挥的消极效应是显而易见的：“国家不能慎简守令于平时，及其灾荒入告，则鳃鳃疑之，岂惟守令，并其司道督抚素倚安危者亦莫不鳃鳃疑之，是以不得不遣官勘察，而所遣者又多以文法为拘，后患为虑。因一人之诈，疑众皆然，惟己之便，不人之需，彼实能沾惠者有几哉？”在这种心态之下，地方官与办赈大臣尤其钦差大臣之间关系是比较微妙的：“从来地方官不利有钦差，亦向来陋习，而钦差亦往往以伺察地方之事为长，此皆非从公起见”。由于钦差对地方官权力处处掣肘和监督，地方官对于钦差的不欢迎是可想而知的。清乾隆二十二年（1757年），徐州等处水灾，上谕命梦麟、裘曰修等为钦差，往来查勘，与地方官会商办理。但据江南总督所奏，“词旨之间，似有不愿钦差在彼之意”。另外，由于办赈过程中常有奉行不力之事，办赈大臣与地方官的责任很难分清，由此容易导致双方互相推诿。清道光二十七年（1847年），道光帝解释他未往亢旱严重的河南派出钦差的原因，即是恐因此使“该地方官转置身事外”，不愿因此“开推诿之渐”。 地方查赈委员派遣虽成制度，但在州县官看来，前述办赈委员对本地情况不熟悉，尤其素质参差不一，有时并不能起到好的效果。惠民县查灾放赈中，柳堂认为做的最符合规范的是自己“自查自放”的距城三十里内的地方，若是委员负责的“三十里外，则不符者多矣”。其中，办理冬赈的委员王玉堂，柳堂称之“于民瘼毫不关心”，且“为谋缺计，只知见好上司”。王玉堂到达惠民县后，“自负有能，不问灾区之轻重，但就冬赈名册剔除口数，致灾民多有向隅”，此君的查赈风格，“至一村，有款待以酒食者，便许以赈。去岁灾案已定，增入数村，皆为此也”。但因惠民县整体救灾成绩良好，这样一个“卑鄙不堪者”，翌年仍被委派为惠民县的春赈委员。另外，在州县官看来，委员的增设会加大赈款被盘剥的风险，从知府发往州县的赈款，“在本府衙门留一半，大约幕友、丁役皆有所私之人；以一半交委员，委员亦有所私，再留一半，穷民得者寥寥矣”。除了委员素质令人堪忧外，委员的添设也会增加救灾开支，救灾经费短绌之时，如此做法并无必要。 （三）临时办赈官员素质的影响 所谓“建官惟贤，位事惟能”，历代皆把“择人委任”看作是救荒的“第一要事”。清人陆曾禹称：“天下事未有不得人而能理者也，况歉岁哉？”从临时救灾官员来看，亦如此。其本身素质及办赈能力对救灾制度的实施产生了至关重要的影响。清代虽不乏像前文所提及的熊枚那样颇具能力的办赈大臣，但就总体而言，办赈大臣的素质和办事能力各不一一，办赈不力，甚至狐假虎威、贪赃枉法者大有人在。清嘉庆六年（1801年），嘉庆帝评论他派往直隶赈济水灾的八位钦差大臣时说，八大臣分四路办赈，其中只有派往南路的台费荫、陈霞蔚所办“实为妥协”。查勘西路的窝星额、广兴仅查至涿州即行回京，所作之事不过是将开写的户口清单具奏，并未能悉心筹划赈济方法。派往东路查勘的阿隆阿、张端城在目击武清、宁河、宝坻等地严重灾情后，并不督同地方官立即开仓赈济，经皇帝面询，又转称民间有新麦，可暂资糊口，此时不必赈济。嘉庆帝责备其“草率从事，殊负委任”，“大属非是”，因此将此二人交部严加议处，并将窝星额、广兴、阿隆阿、张端城三年内停止升转。 就查赈委员的派设来看，灾赈期限及客观环境制约了委员办赈的实施空间。清道光五年（1825年），江苏巡抚陶澍论及办赈之弊时说，由于清代规定查赈期限严格，委员下乡后，因不熟悉当地情况，故多不谙道路，或不知土语，只好借助于随行书役，书役于是趁机与乡保勾结，互滋蒙混。另外，清代规定州县勘灾查赈期限为40日。但这其中包括州县初查、委员复查以及造册上报时间，就委员来讲，实际查赈之期一般不过半月兼旬，期间有的村庄相距甚远，或者会遇到雨雪阻滞，乡保知道委员不能长久滞留此地，于是故意引带委员先去远处难处查赈，等到委员精疲力尽，又因为时间短促，未到之处于是只能凭乡保所开给票。这些可以说是影响委员办赈的客观因素。此外，由于委员层次庞杂，素质参差，也在很大程度上影响了赈济的效果。清中叶以后，吏治日趋腐败，委员办赈怠玩已渐成风气，“外省怠玩成风，委员查赈，往往视为具文，并不亲历村庄，逐户挨查，一任胥吏虚开丁口，侵冒赈银”。在整个官场皆以办赈为利薮的情况下，委员中的廉洁持正之人反被“转深憎恶”。 （四）嘉庆朝关于查赈委员派设的讨论 清嘉庆十三年（1808年），江苏淮扬水灾，候补知县李毓昌被委派赴江苏淮安府山阳县查赈。山阳知县王伸汉希图联合委员冒领赈银，他向李毓昌等多名委员行贿，李毓昌不肯听从王伸汉捏添户口，并欲将实情禀明布政使，最后反遭王伸汉灭口。山阳冒赈案的发生震动朝野，朝堂之上针对查赈委员的派设展开热烈讨论。御史周钺奏请酌易办赈章程，其中欲于地方官查明户口之后，另委道府承办。清嘉庆帝则颇为悲观地说：“试思道府中又岂尽属贤能，现在宝坻一案，该管东路同知归恩燕即曾需索银三千两；山阳一案，该管知府王毂亦曾收受银二千两。设遇此等道府，令其领放赈银，又岂可信？”另外，道府对于各州县村庄户口并不能亲历周查，势必仍行转派委员分投前往。委员查赈愈繁，州县费用愈广，于赈务无益而有损。更有甚者，州县官与委员沆瀣一气，相互包庇和分赃，这种赈灾积弊，即使皇帝心知肚明却也无可奈何。清嘉庆帝即总结道：“地方偶遇水旱偏灾，发帑拯济，从不丝毫靳惜。乃不肖州县，且竟从中侵蚀。官吏多一分侵蚀，穷黎即多几许饿殍。向来疆吏，因办赈地方国帑攸关，未尝不特派多员，会同查办。而委员中存心公正者甚难其人，扶同一气者正复不少，欲杜弊而转多舞弊之人，欲节用而更增分银之吏。”御史甘家斌奏请禁止外省各上司衙门多派委员，以省扰累，嘉庆帝认为“所奏甚是”，“多一委员，百姓多一番苦累”，遂要求以后“上司于饬查公事，不得滥委多员，委员等亦不得妄有需索，违者随时惩办”。嘉庆帝认为，国家赈灾制度设计完美，无须更改，令他痛心疾首的是吏治之坏对荒政的影响：“国家办赈章程，良法具在。如果各州县实心经理，该督抚认真查察，自能实惠及民。无如地方不肖之员昧良丧心，视同利薮，而派往查赈之委员等贤不肖亦复回殊，间或有持正之人，而嗜利者多，转深憎恶”。无可奈何，嘉庆帝只能完全寄希望于督抚：“如督抚等果能一遇灾赈, 先行严查核实，而于派往抽查之委员, 务择存心公正之人,责成查察，仍随时密加廉访, 贤者立加奖拔, 不肖者即予纠参, 则弊窦渐除, 亦无虑小民之不沽实惠”。这说明，其无法找到将救灾机制带出困境的良方。 与嘉庆帝的认识有所不同，有感于山阳冒赈案，赵翼在《檐曝杂记》中感慨，出现这样情况的根本原因在于救灾制度本身存在严重问题：“惟向来办赈之法，本尚疏略。盖徒察弊于事后，而未能杜弊于事前也。”“放赈时，虽有委员监放，既赈后亦有委员覆查，然官吏不肖者多，或徇隐，或分肥，终属有名无实。”赵翼提出了两种解决之道，其一是减价平粜，多设厂座，“限以升斗，俾奸民不能囤贩，仓谷不足，则买运以续之，此最为实惠及民之善政”。如果遇有“灾重必应发赈者”，则注意增加信息的公开性：“凡一州县之内，各乡必有村镇聚集之所，计不过数十处。发赈之前，先将饥户姓名，并人口之多寡、赈期之久暂，分贴此数十处聚集之所，使人人皆得见之。事后抽查，亦易见虚实”，这样做就可以杜绝地方官浮开饥口、虚领赈赀的情况，“不防弊而弊自绝”。赵翼的见解在当时并未引起重视，嘉庆之后的清帝仍片面寄希望于依靠道德自律来解决问题，结果不过是导致办赈官员营私舞弊现象层出不穷。清道光二十九年（1849年），赈济淮扬水灾的过程中，不断发生办赈委员营私舞弊案件：江苏盐城县上冈司巡检张震、试用未入流纪煐遴、候补主簿汤致中在分派乡庄查放赈票时，办理不够周妥，又任听乡地人等敛钱掯票；江南天妃闸官韩铎奉委分查盐城灾户，对乡约送给书差钱文并未亲查，即行给票，致有浮冒遗漏。由于张震等四人均系佐杂，上谕因此责问：“江南候补及实缺正印各官差委甚不乏人，何至以此等微员委办赈务，朕实不解，岂除此佐杂数员，竟无人可委耶？”而两江总督李星沅的回奏则是，因淮扬被水甚重，灾区较广，所需查赈委员较多，势不能不饬令各管府县就近添委教职佐杂各员帮办。救灾官员的素质，成为嘉道后帝王无法解决的救灾顽疾。晚清以降，随着官赈体制的衰败，民间义赈迅速兴起，义赈人士建立了一整套有别于官赈的办赈章程。比如，清光绪二年（1876年），义绅李金镛制定《海州查赈章程》，其目的即在“破官赈之范围”，该章程中的每一条具体规定都是对官赈弊端的直接纠正。清光绪二十九年（1903年）初刊的《义赈刍言》，被许多义赈人士视为赈灾标本，从查户、急赈、总赈到程限等均作了详细规定。其中指出，义赈人士“每饭一蔬，不得受官绅一起微末之馈”，“非自买之物，分粒不食。非亲查之户，不得给票”。这些直接针对官赈积弊的措施，既说明了传统救灾机制的极度衰败，亦表明新的社会力量已经代替官方系统，成为近代中国救灾事业的生力军。 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