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摘 要：明清时期，朝廷吸纳了历代王朝的基层治安防控制度经验，所制定的府县社会治安管理原则是，以官府为主导，将一切可以利用的民间力量纳入其中，构建官民相得的社会治安防范体系，以实现王朝所支持与维护的政治思想、伦理道德、社会经济、文化秩序，期望天下和谐与太平。这种社会治安管理原则，一方面具有鲜明的制度设计特点，另一方面在实施过程中受到各种因素的制约，使得运行效果总达不到统治者的预期，有时甚至与王朝离心离德。按照明清律例的规定，一旦地方出事，无论是保甲、捕役、兵丁的问题，还是下级官弁的问题，上级文武官弁都要承担责任。特别是在清代，仅《吏部处分例》就有231款3000余条，府县官员总是有动辄得咎的感受。在制度规定中，文武官弁有“务将所属地方实力稽查”的责任，而“捕役兵丁均有缉拿盗贼之责”，似乎维护府县社会治安仅是文武官弁及捕役兵丁们的专职，但就与社会治安相关的律例与制度规定而言，维护府县社会治安的职责还赋予了家族、宗族、邻佑，以及民间自己选举的“集长”“铺长”“厢长”“区长”“村长”“乡约”“里正”“庄头”“庄约”“营总”“寨主”“保董”“总理”“耆老”等，他们都被纳入府县社会治安管理体系中，并在律例中明确他们的责任；而作为准基层行政组织的里甲、保甲，更是主要依靠的力量，所以，律例对他们要求更严。然而，在具体实施过程中，官府与民间缺乏最基本的互信。官府的事务，诸如司法、行政、财政等，均不让民间参与；官府难以承办的事务，诸如收养孤老、赈恤灾民、修桥筑路、医疗救助等，却交与民间办理。民间没有政治参与权，只有出资协助承办权，还要接受官府的稽查，甚至被呼来喝去、敲诈勒索，根本没有把他们当成平等的人，这就打击了民间的积极性。由于官府与民间不能相互信任，所建构的官民相得的府县社会治安防范体系，不但很难发挥作用，还容易产生矛盾。在政治日益腐败的情况下，民间与官府相脱离，甚至成为王朝的反抗者，社会秩序江河日下。 关键词：明清时期 府县 民间组织 官民相得 社会治安 作者简介：柏桦，1987年在中国人民大学获得法学硕士学位，1998年在中央民族大学获得历史学博士学位，1999年在国立大阪大学获得文学博士学位，1999－2001年在国立大阪大学文学部进行博士后期研究，先后任教于中国人民大学、南开大学，现为安徽理工大学马克思主义学院、人文社会科学学院双聘教授，澳门科技大学博士研究生导师，主要从事中国政治制度史、法律制度史研究，代表性著作有《中国帝王宫——宫省制度与中国古代政治》《明代州县政治体制研究》《明清州县官群体》《中国官制史》，主编有《中国政治制度史》等。 在明清时期，朝廷对府县社会治安管理制定的原则是，以官府为主导，将一切可以利用的民间力量纳入其中，构建官民相得的社会治安防范体系，以实现对地方社会的全面管控。这种社会治安管理原则，一方面具有鲜明的制度设计特点，另一方面也受到各种因素的影响，使得运行效果总达不到统治者的预期，有时甚至与王朝离心离德。之所以出现如此结果，既有制度设计者的失误，也有执行者的掣肘，更脱离不开社会的发展。 一 制度设计理念 明清时期，府县社会治安体系在制度设计方面，吸纳了历代王朝的基层治安防控制度经验，具有独到的特点；与此同时，制度自身也存在较为明显的设计失误，运行过程中又受到一些主客观因素的影响，直接导致实际施行效果并不理想。 首先，具有多元主体参与治理思想雏形的制度设计与实施的困境。公共管理学中的多元主体参与治理理论认为：对于国家社会的管理，既可以是公共组织，也可以是社会组织，还可以以公共与社会组织合作方式进行。国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共组织与社会组织的合作、强制与自愿的合作是有效治理实现的条件。对国家公共问题的解决，主要通过不同主体之间合作、协商、构建伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来进行实施。“为此，需要利用政治、法律、社会、经济等多种手段，保障危机治理中多元参与主体的功能耦合。”明清时期，对府县社会治安的制度设计，体现了多元主体参与治理的思想理念，注重文官、军队、社会等多元主体在维护社会治安中的作用，试图建立以官方为主导，以民间各种力量都能够参与，并以相应政策与法律为保障的社会治安制度。从制度设计看，重点在于推行教化，在倡导良好社会风俗的同时，将统治阶级的政治理念灌输到民众中；而在维护社会治安措施方面，以官方为主，要求民间组织配合，且负责本地教化、巡防、相互救护、呈报与协助缉捕罪犯等事务。在制度设计中，官方与民间功能不同、权力不同、责任不同，所期望的是能够官民相得，共同维护府县社会秩序稳定。这种设计无疑是比较严密的，但忽略了具体实施上可能遇到的问题。因为，在强调各方面责任与义务的时候，没有赋予各方面以相应的权利；而自上而下的推行，本来就很难考虑到下层的意愿与困境。尤其是在统一的多民族国家，不仅存在地区差异，也存在民族差异，更存在社会发展不平衡的差异，制度设计如果没有考虑这些差异，不能因地制宜，那么，在具体实施上所面临的困境就会凸显，也必将影响到实施的效果。 其次，具有程序理性思想雏形的制度设计与实行中的落差。明清王朝统治者在力保王朝权威的情况下，能够将朝廷政令落实到每个角落，其程序设计有其独到之处。为防止执行时的随意性，它要求官方与民间各司其责、相互制衡、层次分明、上下有序。以律例及制度所规定的盗案处理而言：一是将防盗责任诉诸事主的家族、邻佑和保甲，要求他们在盗案发生时共同抵御盗贼侵扰；二是鼓励呈报盗情，不仅要求事主真实而及时地呈控盗案，而且要求事主的亲属、邻佑、保甲、汛兵、居停、房主等也要及时报盗；三是府县衙门必须及时受理盗案，立即前往失盗处所勘验，及时组织追捕及缉拿；四是失盗地方的文武官必须及时向上司汇报盗情，不允许逼迫事主讳盗为窃，逃避疏防责任，主动开报有相关责任的职官姓名，以备上司题参；五是上司衙门接到有关盗案的报告后，一方面要督促下属尽快破案，另一方面要积极采取协缉措施，事后还要做出奖惩决定。从这些程序设计看，其本意上就是希望减少官员遇事推诿扯皮的恶习，促使其在遇到盗劫案件时，能够互相配合，各司其职，共同采取积极的态度，从而在一定程度上限制官方及民间责任人的随意性行为。然而，程序上的公正，并不意味着实质上的公正。因为，每个程序都有相关责任人所要承担的责任，那么，当治安案件发生后，责任人优先考虑的则不是如何处理治安案件，尽快地消除治安案件的影响，恢复当地正常的社会秩序，而是关注个人的得失，所造成的恶果也是令人深思的。例如，明万历初年，地方盗贼纵横，地方抚按官为了推卸责任，便请增设专官予以管理，万历帝则认为：“近来各抚按，每于地方失事后，即议增官、议更调，不知从前所作何事。今若不以实责成，将来又未免有失，且本省盗劫官银，有旨令速捕贼赃，并究解官溺死之故。今俱未报，止将各司道更置一番，不过虚文了事，推诿常套，何有惩前虑后之实。”当时，“财力困竭，盗贼纵横，人情畏怯，上下相蒙，以贼为讳。其初出劫，势不甚大，则以为常事而不必报，此地方官隐讳积习”。清咸丰帝在检讨太平军之所以能够成功起事时讲：“推原祸始，总由地方官不得其人，抚绥无术，而大吏又不能澄清举劾，以致养痈成患。”为什么会出现推诿责任、讳盗为窃、抚绥无术、难以澄清举劾呢？因为，在程序中都有责任问题，府县官如果承认“盗贼”横行，就要丢官卸职，乃至于问罪；督抚按等大员如果进行举劾，也难逃失察的责任，罚俸、降级，乃至于革职。在众多的案例中，所看到的家族、邻佑隐而不报，保甲地方不来呈控，捕役兵丁不实力缉捕，府县官讳盗，督抚按瞒报，未免不是在追求程序公正过程中，失去实质上的公正。从府县社会治安角度来看，这个问题非常重要，因为府县社会治安关系到地方社会秩序的稳定，如果不以维护社会秩序稳定为第一要求，所构建的社会治安防范体系也就失去了根本。 再次，具有效率精神追求的制度设计与实际效果脱节。明清时期，为维护府县社会治安，在程序设计上追求的是效率，重视破获盗贼、人命案件的数量和质量，这原本是合理的，但是，制度注重效率却失去了维护府县社会治安之本。以盗案发生之后的报盗规定为例，如果能及早报盗，盗犯尚未远遁，赃物尚未销尽，现场尚未被破坏，缉拿盗犯相对比较容易，于是，报盗时间规定，盗案发生后，于当日或次日呈控，府县正印官应立即受理，前往现场勘验，在限期内不能破案，处分较重；如果事主在事隔二十日以后才呈报，追捕期限和追究处分要宽松得多，而事主承担的责任要重。由于盗案破获情况对于文武官前途均有影响，于是，府县官为了尽快破案，采取种种措施，提高破案效率。按照当时的问责制度，通过题参、二参、三参、四参，督催文武官积极侦破盗案，务求必获，整个程序对于效率的追求始终一贯。但是，注重效率而忽略效果，也必然会影响到效率，故督抚往往“于二参届限时，州县规避处分，上司意存瞻徇，大率升调离任，延不开参”，最终在部院迭次奏催下而“置若罔闻”，总会逃过处分。这种巧于避而精于讳的方法，对官员来说是规避处分，而对破案及稳定府县社会秩序而言，则难以说是有效率。由于他们不是以强盗是否能够缉捕、府县社会治安能否稳定为出发点，最终还是以失去社会稳定为代价。 再其次，具有绩效管理精神雏形的奖惩制度设计。明清王朝对府县社会治安的官方与民间责任人实施奖惩，达成某种目标者予以奖励，在追究责任的时候予以惩处，总的目标是维护府县社会治安，确保社会秩序的稳定。以盗案而言，对事主报案与府县官处理都做了时间上的规定，以期将祸乱消弭在萌芽之中。对于事主报案的细节，诸如盗贼人数、是否明火执仗、是否有拒捕、是否失财、是否伤人、钱财多少，都要一一讲明。在具体处理的时候，若是发现隐匿及不实，就要承担相应的责任；对于事主及官方与民间责任人捕获盗贼，则有一定的奖赏；府县官必须弄清细节，失错要承担责任，若是在规定的限期内破获案件则有奖励。在治安案件处理过程中，对于责任的区分也较为明确，举凡乡村、道路、城市、江河、湖泊、海洋等处，一旦发生治安案件，民间要追究邻佑、里甲、保甲是否救援与如期协助事主报案的责任；官方要以驻军、官员离事发地点远近而追究失防及缉捕的责任。盗案发生以后，必须要擒获盗贼，在任者为承缉官，接任者为接缉官，都有明确的考核标准，务使盗案尽快处理。民间组织擒获盗贼按名给赏，官员、捕役、兵丁擒获盗贼，以盗首、过半及是否在限内来考核，分别予以升迁、加级、记录、赏银的奖赏，或革职、革役、降级、罚俸等处分，以期使这种危害社会治安的案件及早得到处理。 最后，具有社区警务管理思想雏形的制度设计与社会各阶层的权利义务。当今社区治安管理，是以防御犯罪和密切治安部门与社区民众关系为主旨，要求治安责任主体把工作重心转移到社区，与社区居民建立长期伙伴关系。在明清时期，因府县管辖城镇与农村众多，要想实现有效管理，就必须明确区域。统治者深刻认识到：“治天下必自治一国始，治一国必自治一乡始，治一乡必自五家为比、十家为联始。”朝廷“虑以一邑之大，民之众，上与下不相属，政令无与行”，因此关注基层组织建设，“于是里有长，乡有约，族有正，择其贤而才者授之，然后县令之耳目股肱备也。县令勤于上，约与正与长奉于下，政令有与行矣”。以清代而言，“州县形势，广狭不一，约分四乡。小州县一乡约五千户，四乡约三万户。中州县一乡约一万户，四乡计四万户。大州县一乡约三万户，四乡计十二万户。大小相衡，通约一乡二万，总四乡计八万”。各府县也可以因地制宜，如明代福建惠安县，“每数村则会为一保，推众望所服者一人长之，有警辄鸣螺递报，各束装以出，相为应援，故虽在山谷间，而盗贼鲜少”。清代山东郯城县，“各乡之镇，宜设一镇长，之集宜设一集长，之村宜设一村长，之庄宜设一庄头”。而“邑分四乡，乡立一长，谓之保长。不曰乡而曰保者，以乡别有长，所以管摄钱谷诸事，而保长乃专司盗逃奸宄，不与乎其他者也”。这种设计体现了社区治安管理思想，官府与社区共同承担责任，辖区之内由官府负总责；社区之内由民选官任的里长、保长、甲长、乡约、乡长、镇长、集长、庄头、村正等负责；让社区内居民，诸如邻佑、家族、宗族、铺行业主等也承担相应的责任。从制度设计来看，试图将治安工作落实到每一个人。值得注意的是，将民众都纳入社会治安防范体系之中，并没有赋予他们知情的权利，只要求履行各自的义务，用严刑峻法将他们套在这架马车上，而不在于发挥各阶层的主观能动性，因此很难得到各基层的积极协助。 明清王朝试图通过官民结合的方式，构成官民共同维护社会秩序的社会治安体系，达到王朝所支持和维护道德、社会和文化秩序，期望天下和谐与太平。应该说，将民间组织与官方组织都纳入社会治安维护体系，并通过王朝的强制力加以推行，收到了一定的成效，但在具体实施过程中也出现各种各样的问题，有些则是王朝政体自身难以克服的。 二 官方责任的利与弊 明清时期，维持府县社会治安的主要力量是三班衙役、卫所及汛兵，这不但在制度上有明文规定，而且在律例中也有细密而严格的赏罚之条。但是，由于这些规定只重其表而不及其里，也就难以从根本上消除所存在的弊端。例如，清代律例在规定府县社会治安的官方责任时，捕役兵丁待遇低下而人员混杂；文武官弁素质不一且事务繁多，不能也没有能力将主要精力用于维护社会治安；府县用于社会治安方面的经费不足，既难以支付缉拿人犯后的赏赐，也难以支付捕役的工食及公差费用；刑罚与处分规定严苛，上下在规避刑罚处分的同时，一方面相互隐匿，一方面残忍暴虐。除此之外，府县官讳盗为窃、官僚政治下的权力滥用也对府县社会治安制度造成负面冲击。 以府县社会治安而言，强盗是治安的最大威胁。若是大盗结伙山居而据有巢穴，则府县势单力薄，难以应对；要是小盗三三两两散处，乃是出则为盗、居则为民，府县捕役额少人单，难以摸底排查。即使有捕役可用，也容易形成猫鼠同眠，“夫捕役，亦贼也”。捕役不良，只好借助军队，“夫营兵不过借贼以扰民”，以至于民间传言：“贼来犹可，兵来杀我。”结果是，捕役不可信，军队又不可依赖，缉盗之难可想而知。 缉盗不但困难，而且危险，更容易坏官。因为，朝廷令典规定，府县不能够有强盗存在。一旦因强盗失事，无论是捕役兵丁还是文武官弁，都会受到严厉的刑罚与处分；即便是保甲、捕役、兵丁与下级官弁出问题，上级也要承担相应的责任。以缉盗处分而言，如果一件盗案府县官不能捕获盗首，便要降级或调任；三年之内发生三件盗案不能捕获盗首、或不能够捕获一半，就要被革职拿问。既然府县官对捕盗过程无法掌控，那就应该加强防盗，但谈何容易？盗贼生发除了自身辖域因素外，也受制于社会大环境，府县官岂能以自身能力改变？府县官既不能防范于前，又无力抓捕于后，更不愿意因此毁掉自己的前程，讳盗不报与讳盗为窃便成为首选了。 身为一地行政长官，府县官讳盗有其便利条件，既能一手遮天，又有擅长索财诈民的捕役辅助，还有担心盗案牵连的上司庇护。在多数情况下，府县官只要对报盗的百姓略使小技，就可以让一件盗案消弭于无形。最为突出的手段，就是抑勒事主，使其不敢报盗，“有失主首告，而有司即胁之以刑”，逼迫事主自行讳盗，“讳则仅失其财物，不讳则并荡业产”，“讳则死者固不得其死，不讳则生者并不得其生”，事主基于利害关系，不得不讳。总的来看，官吏畏惧处分，抑勒事主讳匿是一弊；捕役人等对事主进行需索是二弊；强盗重案三推六问，使事主守候，弃业抛家，甚至苦累淹禁致死是三弊。除了抑勒事主不敢报盗之外，改盗为窃、减报盗数、化重为轻、匿不通详、纵放盗犯、诬良为盗等，也是府县官常用的讳盗手法。无论使用什么手法，目的在于保住自己的官职，以求平安一任或升迁。 在王朝君主政体下，主卖官爵，臣卖智力，君主以国为家而以官爵与臣下交易，臣下为了取得并保住官爵，也不会真心为君主卖命，彼此都不可能诚实。故此，“各处盗贼生发，所在官司往往隐匿，不行奏报，以致滋蔓难制”。只要府县社会治安不到不可收拾的地步，从地方里甲、保甲、府县官，到守巡道、督抚按，乃至朝廷大员，无不以讳盗而寻求自保，可以说是奸伪丛生，君与臣、上司与下属之间，根本就没有互相信任感，也缺乏基本的品德，就很难指望他们确保府县社会治安了。 王朝君主政体与官僚政治有不解之缘。在这一政体之下的官僚政治，决定着府县官不会对国家和民众负责，只是对君主及上司负责，因此取悦君主和上司是府县官们的首务。伴君如伴虎，即便是府县官们千方百计地取悦君主和上司，也随时有危险发生。既然是对君主和上级负责，府县官们的工作重心就是如何搞好与君主和上级的关系了。他们很少有机会见到君主，所以对上司往往竭尽阿谀奉承之能事，一旦上司巡视所在地方，便“万里可行，裹粮迎候，而经旬不已，是其所用者，皆民之力也”；上司有庆贺，“则糜费不经，帐用美锦，字以泥金，玄纁稠迭，食前方丈”；上司巡游，“则炫耀太甚，旌旗蔽野，士马如云，尽鼙清笳，金银钲果”。因为，这些上司往往能够决定他们的官运与命运。当献媚求宠成为官场风气时，即便真有才能而不会献媚求宠，也不能够立身于官场。在这种情况下，有些府县官“务求取盈，以媚上司之意，而失下民之望”。官场的现实也是“佞己者以为贤，直躬者以为不肖”。更何况，“今之守令岂贤于圣人乎？兼且奔走之日多，而治事之日少，欲其政平讼理，恶可得乎？”官场风气败坏，民众深受其殃，社会治安也就缺乏稳定的基础。 明清府县官因缺乏行政自主权，故称为“微员”，但作为一级行政区划的行政长官，必定有行政权力，他们的权力行使则关系到府县社会治理。正如朱元璋所讲：“朕设置百官，各司厥职，以分理庶务，惟郡守、县令为牧民之官，凡赋敛、徭役、诉讼皆先由县，次至府。若县令贤明则赋敛平，徭役均，诉讼简，一县之事既治，则府可以无忧矣。”府县官所管的事务，举凡“户口、田粮、农桑、学校、仓场、库务、牢狱、刑名，俱要一一究心，随时发落，开阖伸缩，自有机轴”。府县官不可能有不受限制的权力，但也拥有许多实际权力，不同的府县官会充分利用这些权力，当然也会导致权力的滥用。以府县盗贼缉捕而言，“缉捕之役，在内有番手，在外有巡快，固地方爪牙。然缉获贼人，未必俱实，稍见影响，即恣擒捕，设为棚吊、拷掠诸法，有智者绷缯、善财拜观音、四马倒攒蹄、箍脑、挝筋名色，名曰私拷，使人求死不得，其间吐实者固多，自诬者亦不少”。维护府县社会治安，乃是府县官的重要职责，而奉上安下的体制，往往使他们不能够认真履行职责，却在破坏府县治安。“切惟盗贼之兴，其实有所自也。大抵管民者侵渔克害，管军者贪暴豪猾，军民窘于衣食，不得已而为盗。”官方责任在于维持府县社会治安，而确保府县社会治安的根本在于解决民生问题，众多的府县官罔顾这个根本，一味地剥民以奉上，也就破坏了府县社会治安的基础。 王朝的中央集权制度决定了设官分职的原则，官员必须拥有权力，但不能够有不受限制的权力。然而，君主政体本身就是建立在以家天下计的基础上，也就不可避免造成官吏以私家权益计而入仕的事实，更不能从根本上消除官僚政治的弊端。在官僚政治下，欺上瞒下本来就是常态，各种虚假信息传来，必然会导致君主与上司在决断上的失误。官僚政治很容易恶性发展，形成官僚之间的“庇护制的网络结构”，进而构成政治关系网，招权纳贿、任人唯亲、裙带关系以及馈赠和小恩小惠就成为中国古代官场的通病，“而这种事实是被接受，甚至在某些情况下是被体谅的”。君主政体下的权力私有和层层分配，正是庇护制政治关系网的制度根源。 相对于朝廷所寄予的职责，大小官员更热衷完成其庇护者要求的效忠义务。因为，这种官员之间的相互卫护更能在严苛的法律责任面前带来安全感。故此，府县官依托政治关系网破坏制度，官官相护之积习牢不可破。府县官不能够尽心于民事，却剥民以奉上，就不可能得到民众的支持。“闾阎之休戚系于守令，守令贪纵而弗禁，民无所诉则思乱，土崩之变所由作也。”长此以往，“百姓视上官如仇雠，一旦有事，可献城则献城，可从贼则甘心从贼，计不反顾也”。以官方为主导的维护府县社会治安制度，难以克服各种弊端，非但不能够发挥官方应有的责任，却常常破坏现行制度，以至于逼民为乱，何谈维护府县社会治安！ 三 民间组织存在的问题 明清律例将维护府县社会治安作为重要职责赋予家族、宗族、邻佑，以及民间自己选举的“集长”“铺长”“厢长”“区长”“村长”“乡约”“里正”“庄头”“庄约”“营总”“寨主”“保董”“总理”“耆老”等，把他们都纳入维护府县社会治安体系当中，并在律例中明确他们的责任；而作为准基层行政组织的里甲、保甲，更是主要依靠的力量，因此，律例对他们要求更严。清代中后期，特别是在镇压太平天国的过程中，地方士绅兴办的团练，攫取了超乎寻常的地方权力，从维护治安到征收赋役，无所不归其控制，而王朝局势稍微稳定后，在试图收回团练权力的同时，也没有忽略团练维护府县社会治安的作用。 应该承认，民间组织在参与维护府县社会治安方面，起到了维持王朝社会秩序的作用。为了完善和维护府县社会治安体系，明清王朝也花费了不少气力。例如，嘉靖年间，倭寇困扰沿海，广东潮州海阳县绅士刘子兴，“谋诸乡耆，建堡立甲，置寨设堠，鼓以义勇，申严约束，相率捍御，民赖以宁居”。正因为他们严为防备，“以故倭寇之肆掠于邻近村落者，警报日至，独于是镇迄不敢犯”。又如，甲午战争时期，日本派遣奸细刺探延边的军情，俄国也观衅而动，延边地方军政当局便组织“越垦韩民”团练，不管是在训练过程中，还是在反对日本奸细斗争中，越垦韩民都表现出了极大的热情，并与朝鲜咸镜道官府密切合作，保证了双方边界地区的安宁。 在肯定明清民间维护府县社会治安体系作用的同时，也不能忽略所存在的问题。这些问题如何解决，对后世在调动民众积极性、整合民间社会力量、与国家机构共同维护社会秩序等方面，具有一定的镜鉴意义。 其一，对民间进行组织，存在各种困难。以编立准基层组织而言，各地居民聚散不一。“北方人民聚居，保甲容易编立，还有许多堡寨可以用于防御，以是而行保甲，岂不甚易。”但在南方，民多散处，即使勉强编甲，还有许多畸零户，“室中惟细弱两三人而已，贫民佣工负贩，早出晏归，为糊口计而不足；富民惟以谨启闭，不与户外之事；市廛之民，株守本业”，很难组织起来进行救护。此外，山寮、流寓、土户、缙绅、旗人、流民、商贩等，或因地处偏僻，或因人口流动，或因身份特殊，“如此等人而欲其约束乡里，昼则稽查，夜则巡行，固宜其嚣然不乐也”。组织困难，便不宜推行保甲，以致许多地方官认为：“盖法之不善，有扰而无安；人之不得，名存而实亡，谓保甲之无益于民也。”“弭盗莫如保甲，自昔人人言之，各衙门亦屡屡申饬之，然行自行，盗自盗，曾未见有得尺寸之益者，而点查骚扰失盗系累之害不与焉，此何也？法难必信，而众不可概也。”不能普行保甲，准基层组织的作用就很难发挥，而府县因为财政无措，也不愿意推行保甲，再加上吏役借机需索，民间也有很大的抵制，所以，保甲“行之不善，则民累滋甚矣。如，旧例朔望乡保赴县点卯守候，一累也；刑房按月两次取结索钱，二累也；四季委员下乡查点，供应胥役，三累也；领牌给牌，纸张悉取诸民，四累也；遣役夜巡，遇梆锣不响，即以误更恐吓，馈钱乃免，五累也；又保甲长托情更换，倏张转李，六累也；甚而无名杂派，差役问诸庄长，庄长问诸甲长，甲长问诸人户，借为收头，七累也”。有此七累，民间如何承受，避之犹恐不及。为了防止弊端，有些地方大员则要求：“该府县务要实心奉行，造册呈送，以备查考。其册籍纸张书写工费，各该县自为捐备，不得私派铺民。如有经营胥役，串通保甲，科敛铺民分厘者，或被告发，官则飞章参处，役则立毙杖下。”气势不小，可是经费从何而来？本府县筹自何处？大员们不予考虑，仅靠一纸令下，解决不了任何问题。有些府县官认为，保甲之法，“原为保安富户起见，一切册报往来之费，既不能取给公帑，若按户科派，即贫民不能不受其累。地方官宜劝各乡殷实富户捐赀输公，即于本乡设局存贮，公议一人司其出入会计，以备领牌报册，及修理寨栅公事车马之费，其有给赏，亦出于此，收贮开销，皆听本乡经营，地方官一切不问”，便可以解决问题。然而，如何让富民乐意捐输，何人进行管理，诸多问题还是无法解决。百姓未见保甲之利，先见保甲之害，欲要他们真心为府县维持社会治安，实在是难于上青天。 其二，保甲组织的事务繁多，使本来为维持府县社会治安而设的组织承担过重的杂务，而严格的要求又容易使之懈怠。“保甲行而弥盗贼，缉逃人，查赌博，诘奸宄，均力役，息武断，睦乡里，课耕桑，寓旌别，无一善不备焉。”然而，有些府县官图省事，“传集征召，不用公差；查报拘催，不烦牌票，而悉听保甲之自为承禀”，将大量的事务交保甲去办，而保甲却因为负担过重，且株累不少，“欲其检察无隐，固已甚难；即使检察得实，告之官，则干涉公庭，为累不少。告之保长，则保长未必不徇庇。告之本乡绅士，则彼不任其责，谁肯力为主持。然则莫能以他日不可必之连坐，而博目前不可解之深怨也决矣”。这正是：“今以无事之时为迂远之备，愚夫见迩岂肯尽心。”事务繁多再加上民心不齐，保甲居民都欲避免连坐之祸，何人肯专心维持社会治安，其不破坏社会治安已为府县之幸矣。 其三，缺乏相应的待遇，仅有付出而无酬劳。作为乡民组织，虽然府县官介入选拔保甲长的过程，“其选任者，至期官升大堂，先备烧金银花绸酒榼鼓乐，命约地等伴领，新保长由东角门进至滴水檐下排立，鼓吹举乐，阴阳生为之簪花披红。县官起立，新保长先行庭参，后四叩，县官出案傍答揖。礼毕，阴阳生执壶、把盏、捧榼，县官亲为递酒，斟三巡毕，新保长称谢，免行礼，鼓乐前导，由中门而出，印给优免夫差票”。从待遇上讲，最多是优免夫差，平常并没有任何酬劳。没有法定的收入，却要承担府县官交办的各种事务，不肖府县官将他们鄙为奴隶，只是役使，却不认真督促。“有司视为迂阔常谈，率以具文从事。各乡设保甲长，类以市井无赖之徒充之。平时并不实心查察，虽督抚考课，有力行保甲之条，不过故套相沿，毫无裨益。”府县官对保甲失去监督，真正实心办事的人不能充当此任，无赖棍徒勾结官府却能够残害百姓，欲使他们维持社会治安，无异于缘木求鱼。 其四，由官方兴办团练，需要经费，“士无甲，仓无储，其何能御，民壮如何团练？”府县财政本来就捉襟见肘，更何况，“惧此法一行，彼无所匿，从中造捏讹言，妄称抽丁，恐吓愚昧”。百姓也畏惧官府无偿占有劳力，而得不到任何报酬，即便是勉强组织团练，往往是“冗滥充数，替冒缺额，多设防卡，虚縻脂膏”。至于太平天国时期兴办的团练，是以社会动乱为背景，士绅阶层以举办团练为契机，权势得到空前的扩张，“借名办团，把持公事，恃符武断，干预钱漕及一切非分之事”，“团总、团长借以渔利，凌弱暴穷，鱼肉一方。幸而胜贼，恃功骄横。小之狱讼赋税，官不得问。大之施虐吏民，法不得加”。他们以“借盘查奸细为名，杀人夺货，行旅视为畏途”。这种绅权的恶性膨胀，已经严重危及地方官府的行政职能，虽然有官僚认为，“团练之弊，此中过误不在民，而在吏”，希望能够“进君子之真团，而退小人之伪团。团练可张虚声、杜奸细、追败贼、绝掳掠”，但对清王朝来说，团练在发挥维持社会治安的作用的同时，对社会秩序的破坏已经非王朝能够左右了。 其五，绅士、地主层组织的民团，虽然不为官府所承认，但迫于政治形势，官府也不得不默许。但是，“不通秀才皆望得官，无知穷民皆望得钱，拖欠钱粮者皆望蠲免”，这是乱世百姓的普遍心理。绅士、地主层可以协助王朝的统治，为王朝维护府县社会治安，但自身具有的离心力，又可能成为王朝的反对力量。从清代律例中所见的刀匪、土匪、马匪、台匪、会匪、回匪、奸匪、邪匪、私匪、枭匪、苗匪、窃匪、逆匪、盐匪、积匪、惯匪、捻匪、教匪、族匪、绺匪、幅匪、游匪、缅匪、赌匪、锅伙匪、嘓匪、瑶匪、籖匪、发匪等诸多的匪徒名目，就可以看出王朝的忧虑。而当有新的政治势力能够左右政局的时候，他们则渴望得到重用，希望能够在顺应新的支配秩序的同时，进入统治支配层的行列。这也是明清王朝在处理绅士、地主层的武装时，最为惧怕也最为头痛的问题。 四 制度实施的运行逻辑 在明清五百多年历史发展过程中，府县社会治安制度的实施既有优长又有短缺，不是一成不变的，往往也会互相转化。随着社会与商品经济的发展，旧的体制必将受到冲击，府县社会治安问题也越来越突出。当朝廷失去对地方社会的控制时，必然会走上覆亡之路。 ——在王朝制度下所构建的府县社会治安防范体系，既是历史的必然，也是社会发展所促成的。这五百多年间，从大规模的战争，逐渐转向社会稳定，而在社会稳定的前提下，经济快速发展，人口剧增，白银货币化，物价持续上涨，再加上自然灾害频仍，社会不稳定的因素越来越多，从局部地区的社会动荡，到大部乃至全国的社会动荡，也使社会治安面临巨大的挑战。君主政体虽然以其强有力的手段来维持社会的稳定，但给社会发展也带来很大的阻力，不但压制了社会民主因素，而且造成政治腐败、社会资源配置失衡、阶级压迫的深重，最终演化为整体国力的衰弱，府县社会治安体系也难以发挥效能。 ——明清社会经济发展的不平衡，导致东部与西部、内地与边疆及沿海的经济文化差异增大。为了维持王朝的“本业”，必须加大黄、淮、漕及东南沿海的水利投入，而自然灾害又使王朝不得不展开大规模的赈灾及救荒活动。自然灾害与沉重的赋税徭役，使大量的流民游动到各地，不但给官府管理带来很大的困扰，也使社会不稳定的因素与日俱增，原有的府县社会治安防范体系也面临着冲击。经济发展不平衡，土地兼并，贫富差距越来越大，再加上政治日益腐败，不但阶级矛盾、民族矛盾日益突出，民众与官府的矛盾也日益加剧，有如火山爆发前的地下岩浆，一直蓄势待发，统治者所构建以镇压为主的府县社会治安防范体系则很难发挥功效。以严刑峻法来对待民众，不但不会使民众配合官府，还会把民众推到对立面上去，地方社会的失序，民众反抗斗争一浪高过一浪，最终也会推翻王朝统治。 ——明清时期府县社会治安防范体系是自上而下推行的，官府几乎没有财政投入，却对下进行勒索，也就很难取得民众的信任，更难得到民众的配合。以明代而言，地方“每遇使客入境，一切夫马供应，皆额外取之里甲”。府县官们“止论里甲科派，其有钱粮，近上人户，类有役占，反不与焉。所以穷民逃窜，闾里或空”。朝廷有事则责成地方，“至于陕西十万之税，皆系各州县裁减各役工食，科派各行银钱，间架之括，无分城乡；蔬果之微，莫逃征索”。府县官向里甲科派名目繁多，里甲负担很重，“一身众役，一事众害，而贫者愈贫。自抄没法重，株连数多，坐以转寄则并籍家赀，诬以多赃则互攀亲识，宅一封而鸡犬豕羊大半饥死，人一出而亲戚骨肉不敢收留。加以官吏法严，兵番搜苦”，百姓因为“一字相牵，百口难解”，无论是里甲还是民众，都苦不堪言。不仅仅是府县官，就是京官也勒索百姓，“各衙门官虽无事权者，亦皆出票令皂隶买物。其价但半给，如扇子值二钱者只给一钱，他物类是，铺户甚苦之”。他们派皂隶去买，“其票上标出至本衙交纳，其头次来纳者言其不好，责十板发出，此皂隶持票沿门需索。其家计算，若往交纳，差人要钱。至衙门中，门上皂隶要钱，书办要钱。稍有不到，又受责罚，不如买免为幸，遂出二三钱银与之。一家得银，复至一家。京城中糖食铺户约有三十余家，遍历各家，而其人遂餍所欲矣”。明代如此，清代更有过之而无不及，公私一切费用，皆取给于里民，“若日用之米蔬供应，新任之器具案衣，衙署之兴修盖造，宴会之席面酒肴，上司之铺设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养走差，与夫保甲牌籍，刊刷由单，报查灾荒，编审丈量等项”，名目繁多，“无事不私派民间，无项不苛敛里甲，而且用一派十，用十派千，以饱赃官婪蠹之贪腹”。在地方，“有当月里长，有值日里长，凡有司日用、心红纸张、油烛柴炭，一切供应食物及答应往来差使，庆贺节令生辰，皆取给焉。乃至各衙门雇募胥役，取用夫匠，无一不派诸里甲”。对于这些科派，“封疆大吏亦心知其不合而徐原之，甚至上下相蒙，莫能究诘”。强行科派必然引起民众强烈不满，有些府县官则采取筹集经费的办法，以为从地方殷实富户那里募捐之后，让他们自己管理，就可以消除科派之苦，实际上是让殷实富户盘剥贫民，最终民出费用，百姓没有从中得到实惠，却要承当维护社会治安的责任，又如何让他们配合官府去维护社会治安呢？ ——以官府为主导的府县社会治安体系，有治人，无治法，对官员的个人能力要求很高，所需要的是人治。在人治的情况下，典章制度与实际执行情况往往会出现很大的偏差。人存政存，人亡政息，人治的随意性和可变性也就决定事在人为。从明清时期府县社会治安维护情况来看，有些府县官在任期间能够认真推行，“行之半年，四境之内，夜不闭户，鸡犬不惊，俨然太平景象”。有些府县官在任期间不能够认真推行，“欺诳上司，以卸己责，而盗贼因得以肆志，无所忌惮矣”。正因为如此，为政贵在得人，乃是当时的普遍认识，“若所在牧守得人，政务修举”，“牧民之官苟非其人，则赋役不均而贫弱者受害”。为政在人而不在制度规范，也就使明清时期府县社会治安防范体系缺乏稳定的基础，与之有关的制度也容易为人治所左右。 ——王朝政体在社会发展的时候，往往不能够在制度上寻求变革以适应之，而且还会将自己推向绝境。随着社会的发展，士绅阶层参与地方事务，对社区组织的控制力也得到加强，但他们并不拥有不受官府控制的自治权，也缺少自律性与自治性。也就是说，国家权力与民间社会在维护社会秩序方面是同心的，但在具体利益方面还是有冲突的。面对日益发展的民间社会，统治者并没有将他们引导入共同秩序之内，一方面牢牢掌控赋税征收、维护治安、水利建设等事关国家命脉的事务，一方面将一些无关国家权力却关乎社会稳定的事务交与民间社会，期望国家权力与民间社会能够互补。这种理念及具体措施，应该说是符合社会发展需求的，然而在具体实施过程中，官府与民间缺乏最基本的互信。官府的事务，诸如司法、行政、财政等，均不让民间参与；官府难以承办的事务，诸如收养孤老、赈恤灾民、修桥筑路、医疗救助等，却交与民间办理。民间没有政治参与权，只有出资协助承办权，还要接受官府的稽查，这就打击了民间的积极性。由于官府与民间不能相互信任，所建构的官民相得的府县社会治安防范体系，不但很难发挥作用，还容易产生矛盾。在政治日益腐败的情况下，民间与官府相脱离，甚至成为王朝的反抗者，社会秩序也遭到破坏。 总之，明清王朝在府县构建的社会治安防范体系，从理念上看，是将国家与社会结合在一起，试图在官民相得的基础上，实现彼此共有的共同秩序。但是，官民相得需要建立在平等的基础上，而在王朝中央集权制度下，国家的权威不容质疑，以官府为主导，这就难免盛气凌人——府县官员视民间组织如奴仆，呼来喝去，敲诈勒索，根本没有把他们当成平等的人，日久天长，也就失去了官民相得存在的基础。即便如此，从中国国情和历史发展的角度来观察，明清时期的府县社会治安防范体系还是发挥过积极作用的，曾经有效地维护了府县社会的稳定，但也不能忽视这一体系的缺陷，以及所起的消极作用。 注释从略。 (责任编辑：admin) |