论晚清全权大臣的形成
晚清时期中国与外国签订了一系列约章，从中外交涉史料、约章文本中可以发现中方签约者大多是全权大臣。在中国的传统文献中，“全权”一词并不少见，有着恪尽职守或完全做主的意思。不过历朝历代都没有“全权大臣”这个官衔，那么清朝的全权大臣从何而来？中外学者围绕两次鸦片战争开展了诸多研究，注意到英法等国不仅强迫中国签订不平等条约，攫取了各种权益，而且在谈判与签订条约时要求清廷必须派遣全权大臣。在此过程中，他们看到了清朝君臣对于“人臣无外交”理念的执着，对中国被迫走向外交近代化的历程有所论述，而且发现中国在加入“国际大家庭”时没有被给予平等地位。这些观点颇有见地，然而学者们在研究中更加重视公使驻京等问题，不甚了解西方外交官提出全权大臣诉求的依据和原因，从而对晚清全权大臣的形成过程关注不够。英法外交官的要求植根于全权代表（plenipotentiary）议约制度，笔者发现他们是在多方面利用该制度，借此获取侵华权益；清政府并不是被动回应，派遣的钦差便宜行事全权大臣是中西制度接轨的产物，同时坚决抵制外国的不合理要求。本文将综合利用中外文史料，尤其是英国外交部档案（FO），详细论述晚清全权大臣的出现过程，并对近代中国运用西方外交制度的情况进行反思。
一 “本朝向无全权大臣”：鸦片战争时期对外议约的钦差大臣
中俄两国官员在清前期签订了《尼布楚条约》《恰克图条约》等一系列条约。此时俄国外交制度已效仿西欧进行改革，实行全权代表议约制度，戈洛文 （Фе дор Алексеевич Головин）、萨瓦 （С．Л．Владиславич－Рагузинский）等人作为俄国全权代表前来中国。清廷也先后任命领侍卫内大臣索额图，库伦办事大臣瑚图灵阿、松筠等人与俄议约。戈洛文曾要求索额图出示全权证书（full power），后者对西方议约制度毫无了解，因此表示拒绝。由于俄国在对清谈判时不占据优势，又认识到全权证书等外交程序不影响订约，就没有执意要求清朝依据西方惯例派遣全权大臣。在此基础上，中俄两国从本国制度出发，通过议订条约解决了划界、贸易、逃人等问题。鸦片战争期间情况发生变化，英国外交官要求清廷必须派遣全权大臣进行谈判。值得思考的是，全权代表议约制度是什么？既然清朝官员可以对外签约，为何英国的态度与此前俄国截然不同？清政府是否被迫派遣了全权大臣？全权代表与全权证书都是西方全权代表议约制度的构成要素。“全权（plena potestas）”是来源于罗马私法的概念，它意味着“将无限的权威———作为委任契约中的特别赏赐———赐予代理人或代言人这样的情况”。早期全权概念只应用于代理诉讼等场合，在13世纪逐渐延伸至外交领域。国家元首授予外交代表全权证书，意味着外交代表拥有为缔结条约而进行谈判的权力。关于全权证书的形式，西欧各国差异较大，然基本特点是“它的措词应表明有关国家对发给全权证书的代表授予一切必要的权力，以参加行将进行的谈判，以及缔结并签署由这一谈判而产生的条约（必要时须经批准）”。获授全权证书的全权代表可以对外议订条约，由于在谈判时把问题提请上级需要花费大量时间，所以全权代表并不用事事汇报，这能够避免长时间的拖延。不过全权代表并不拥有全部的权力，他们会从本国政府领取“训令（instructions）”，以为行动之指针。更重要的是，全权代表签订的条约还需要经过“批准（ratification）”。伴随着西方国家体制的发展，条约批准变得越来越重要。美国独立战争与法国大革命后，欧美外交逐渐从君主间的“私人外交”演变为国家间的“宪政外交”，全权代表不仅是国家元首的代理人，更是代表国家办理外交的使者，他们对外签订的条约与国际公约经过本国政府的批准，由君主或总统签字后加盖国玺，才能正式生效。简而言之，就签订条约而言，近代欧洲国家形成了一套缔约程序，并渐渐演化为各国遵循的议约制度。国家元首授予外交代表全权证书以进行谈判订约，全权代表在对外谈判时需遵从训令行事。两国全权代表在签订条约前，需要互相检阅对方的全权证书，以确认其身份与签约资格。全权代表签订的条约最后还要得到国家元首或者议会的批准，才能产生效力。鸦片战争爆发前，英国远征军总司令懿律（George Elliot）和驻华商务监督义律（Charles Elliot）被英国政府授予全权证书，成为对华议约的全权代表。英国政府起初只希望清政府接受议和条件，英国外相巴麦尊（Henry J．T．Palmerston）在给全权代表的训令中表示，中国政府是否派遣全权大臣并不重要，“纯粹的形式问题不应成为谈判进展的任何不必要的障碍”。所以在义律与琦善的广东谈判期间，并未深究琦善的身份，他们发出的照会也没有提出与清朝全权大臣谈判的要求。不过当璞鼎查（Henry Pottinger）被任命为全权代表后，情况发生了变化。巴麦尊在训令中强调，他必须与中国的全权大臣进行谈判，双方分别以本国君主的名义签署条约，并要求他在把条约带回英国前，先得到清朝皇帝批准条约的一项正式声明。由于英军在对华战争中取得优势，英国政府的目标已转变为将其侵华权益按照西方外交规范合法化。璞鼎查到达中国后，在道光二十一年（1841年）六月二十四日发给清朝两广总督祁贡的照会中强调，他作为“全权遣使”来到中国，并且“现有敕书，钤以国玺，封本公使大臣以此等全权矣”，要求与清朝皇帝“赐予全权”的官员进行会谈，否则不能展开交涉。此后璞鼎查在照会中一直坚持与清朝全权大臣进行谈判。在分析清朝官员的反应前，需要探究的是中文的“全权”一词从何而来？既有研究曾对plenipotentiary翻译为“钦差”的情况进行分析，但没有涉及“全权”。巴麦尊向清廷发出了《巴麦 尊外相致中国宰相书》，后来由英国驻华商务监督处汉文秘书兼翻译官马儒翰（John R．Morrison）将其译成中文。这份文件非常重要，首先涉及英国全权代表职衔的是“to be fixed upon by the BritishPlenipotentiaries”，中文为“皆照大英钦奉全权公使所拟也”，马儒翰将其中的“Plenipotentiaries”翻译成“钦奉全权公使”。关于两位全权代表的全权证书，“have given to the Admiral and to the Superin－tendent，Full Powers and Instructions to treat upon these matters with the Imperial Government”，中文是“遂赐水师提督暨该领事全权，斟酌定议”，可见马儒翰将“Full Powers”也译为“全权”。除此之外，鸦片战争时期中英官员的往来文书都是由马儒翰翻译的，在发给清朝官员的照会中，懿律和义律两人使用“大英国钦奉全权公使大臣”等职衔。由于中英相距甚远，义律和懿律在与清朝官员谈判订约时只需按照训令行事，不用事事请示本国政府，他们虽然与英国政府有信件往来，但是收到回信已在数月之后，可以说马儒翰使用“全权”二字正是显示出他们在缔结条约时所具有的权限。不过当马儒翰将full power也译为全权时，就没有突出它作为委任状的特点，此时英国全权代表的凭证———全权证书就在汉译照会中消失了。马儒翰的翻译对于清朝君臣理解西方制度来说存在着阻碍，但更严重的问题在于“全权”二字。收到璞鼎查的照会后，祁贡非常惊讶。他在回复照会中强调，中国各种事件“均须据实奏陈，听候谕旨遵行”，任何官员都不能“擅自专主”。璞鼎查提到“赐予全权”，在祁贡看来，意味着与之谈判的清朝官员需要拥有极大的自主权，甚至不用按照皇帝旨意行事，他对于这种“擅自专主”万万不能接受。包括清朝在内的中国历代王朝，其大小制度的设计用意就是巩固与维持皇权，同治年间醇亲王奕譞强调“我朝制度，事无大小，皆禀命而行”。祁贡的反应显然表现出“赐予全权”的诉求已威胁到了皇权，这也有助于解释为何清廷此后一直拒绝任命本国官员为全权大臣的原因。在清廷主战时，璞鼎查的诉求没有引起关注，后来清军对英战事不利，清朝官员尝试与他进行谈判。在道光二十二年五月二十六日发给璞鼎查的照会中，钦差大臣乍浦副都统伊里布表示，他与钦差大臣广州将军耆英“皆系大皇帝特派来善议之大臣”，可以进行谈判，璞鼎查对此并不接受。获悉璞鼎查对清朝议约官员的权限表示质疑后，道光帝在六月十九日连发上谕，允许他们“有应行便宜从事之处，即著从权办理”。耆英与伊里布因而在六月二十七日又发出照会，明确表示“本朝向无全权大臣官名”，而他们此前被道光帝任命为钦差大臣，所以“凡有钦差大臣字样，即与贵国全权二字相同”。璞鼎查起初表示认可，然没有看到道光帝的授权凭证，态度又有反复。七月初五日，伊里布在发给璞鼎查的照会中抄录了道光帝六月十九日的谕旨：前因该夷恳求三事，已有密谕耆英、伊里布，会同筹商妥办。惟前据该夷照覆，似以耆英、伊里布不能作主为疑。著耆英、伊里布，剀切开导，如果真心戢兵，定邀允准，不必过生疑虑。该大臣等，经朕特简，务须慎持国体，俯顺夷情，有应行便宜行事之处，即著从权办理，朕亦不为遥制，勉之，钦此。遵旨寄信前来。伊里布以此表示他们拥有“便宜行事”之权，可以进行交涉。在两江总督牛鉴也强调这一点后，璞鼎查表示满意，中英谈判正式开始。《南京条约》最后画押前，英方代表要求审阅中方代表的全权证书。在马儒翰翻译的失误、清朝官员西方外交知识不足等因素的影响下，耆英、伊里布并不理解什么是全权证书，因此他们出示了道光帝六月十九日的谕旨。由于清廷没有按照西方外交官的要求派遣全权大臣，费正清（J．K．Fairbank）等学者对其因应举措颇有微词，认为清朝钦差大臣并不具备足够的权限，进而批判清政府不明白外交惯例，不能以现实政治的观点衡量国家利益。需要注意的是，钦差大臣耆英、伊里布被授予便宜行事之权后，虽然仍旧与西方全权代表相异，但也存在一些共通之处。清朝的“钦差”是奉皇命办理某些事务的官员，其中品级较高的官员又被称为“钦差大臣”，与专门负责议订条约的西方全权代表相比，钦差大臣可以办理河工、赈灾、军事、督查等，事务更加多样化。相较于全权代表携带的全权证书，钦差大臣拥有皇帝的任命上谕，身份同样有所证明。钦差大臣通常由正式或候补职务的官员兼任，特点在于临时性，而西方的全权大臣也是一项临时性官职，可以由任意官员担任。从形式上看，清朝钦差大臣议订条约并无不妥。但钦差大臣与西方全权大臣实质上的权限差异巨大，前文提及全权代表在议订条约时只需按照训令行事，并不用事事汇报。钦差大臣办理事务的各个环节中都有皇帝参与，他们需要经常上奏，遵照皇帝旨意行事，在涉及一些重大事件时尤其如此。不过道光帝还授予耆英、伊里布“便宜行事”之权。对于一些特别紧急而来不及奏报的事务，清朝官员会被皇帝授予“便宜行事”“便宜从事”谕旨，他们在职权范围内处理事务时就会有较大的自主权，有时还可以临机决断、事后上报。以此来看，虽然清廷没有派遣全权大臣，但从“大皇帝特派来善议之大臣”到“钦差大臣”，最后到“便宜行事”，耆英与伊里布无论在形式上还是在法定权限上，都已可以满足璞鼎查的要求。除制度分析外，还需要结合中英谈判的背景进行分析。当英国政府要求璞鼎查与清朝全权大臣进行谈判时，只是想着加强条约合法性，显然没有考虑到这种要求以及翻译出来的表述是否违反了清朝的制度。尤其是在清军对英作战不利的情形下，璞鼎查要求清朝议约官员能够自主行事，这对于清朝君臣而言就意味着拱手送出利权，耆英认为璞鼎查对清朝全权大臣的执着“实属挟诈”。因此为了避免清朝官员在谈判时受迫让权，清廷仍要求被授予“便宜行事”之权的耆英、伊里布随时上奏汇报谈判情形，他们也遵旨行事。既然璞鼎查同意与耆英、伊里布进行谈判，并签订了条约，这是否表明他已认可清朝议约官员是拥有全权证书的全权代表？既有研究均未提到这一点。耆英、伊里布在谈判时及签订条约前出示了道光帝六月十九日谕旨，笔者注意到璞鼎查在发送给本国政府的信件中，认为这与牛鉴、伊里布等人在照会中附录的其他清廷谕旨毫无区别，并没有将之视为符合西方规范的全权证书，而是“圣命（Im－perial Commands）”。因而璞鼎查始终认为耆英等人是“钦差（Imperial Commissioner）”，并不承认他们是清朝的全权代表。既然如此，璞鼎查为何愿意进行谈判？道光帝在六月十九日的谕旨中明确授予耆英等人“便宜行事”之权，璞鼎查将其理解为“当他们适合照权宜之计行事时，就让他们根据情况的需要以各种方式办理事务”。在英国全权代表看来，虽然清政府没有执行西方外交惯例，但清朝钦差大臣已具备一定的议约权限。更重要的是，此时英军对华作战已取得一定的战果，璞鼎查有信心在谈判中迫使清朝官员让步，双方签订的条约无论是内容上还是形式上都可以满足英国政府的要求。因而他在发给侵华将领巴加与郭富的信件中，明确表示要与中国官员签订和约。最后中英官员签订的《南京条约》文本也值得重视，这份条约的底本是英文，汉译本也是由英方马儒翰提供的。条约首段说明由清朝特派“钦差便宜行事大臣”与英国特派钦奉全权公使大臣，各将“所奉之上谕便宜行事及敕赐全权之命”互相校阅，然后议定了一系列条款。在英方占据优势后，即使清朝钦差大臣的身份与权限还不符合西方规范，也愿意签订条约。鸦片战争期间，道光帝派遣钦差大臣进行议约交涉，并授予“便宜行事”之权，在表面上满足璞鼎查诉求时，仍介入到耆英等人的对外谈判过程中。虽然清廷没有任命耆英、伊里布为全权大臣，但是授予其钦差大臣后他们就可以奉命议订条约，颁发的敕谕成为其身份凭证，便宜行事证明了他们所具有的权限。可以说清廷从本国一系列制度出发，与西方议约制度的几项构成要素相对应，开始走向中西制度的接轨之路。《南京条约》签订后，道光帝调任耆英为两广总督，并颁给钦差大臣关防。耆英先后与美国全权代表顾盛（Caleb Cushing）、法国全权代表拉萼尼（Théodose－Marie de Lagrené）签订了《望厦条约》《黄埔条约》。在此过程中，钦差大臣耆英并没有得到清廷便宜行事的授权，顾盛与拉萼尼也不在意。
二 第二次鸦片战争时期“钦差便宜行事全权大臣”的出现
第二次鸦片战争时期，侵华国家从英国增加到英、法、美、俄四国，而且他们对清廷派遣全权大臣的态度存在明显差异，甚至英国全权代表的诉求也与鸦片战争时期有所不同。咸丰朝君臣的因应举措迥异于道光朝，以致于最终派遣钦差便宜行事全权大臣签订条约。美国全权代表列卫廉（William B．Reed）与俄国全权代表普提雅廷 （ЕвфимийВасильевичПутятин）并不在意清朝议约官员的身份问题，列卫廉表示不会在对华交涉中使用西方外交规则。英国全权代表额尔金（James Bruce）与法国全权代表葛罗（Jean B．L．Gros）态度则非常坚决，其中额尔金尤其值得关注。徐中约指出，额尔金对于咸丰帝能否批准条约没有把握，因而试图与获得协商条约全部权力的清朝官员交涉，这时候不仅清朝官员对外议约时无需上奏朝廷，清朝皇帝也不得不批准条款。笔者注意到在英国政府发给额尔金的训令中，曾要求他与清朝议约官员在京师附近谈判，以便于清朝君臣及时沟通。这没能满足额尔金的野心，他歪曲事实，在发给本国政府的信件中指出，以前耆英等人在与璞鼎查进行谈判时，并没有及时上奏，甚至表现出主动签约的意向，也就是说清朝官员自行签约已有先例。就全权代表议约制度在英国的运用而言，19世纪中期正在发生变革，以往的“全权代表签约后君主必须批准”原则逐渐废除，英国政府完全可以拒绝批准全权代表签订的条约。额尔金的举措已然扭曲与违反了议约制度，但却意味着英国可以扩大在华权益，英国政府自然接受。美国全权代表列卫廉在发给本国政府的信函中，明确指出额尔金曲解欧洲公法学说，使“他的全权证书成为约束君主能力的依据”。尽管列卫廉与俄国全权代表普提雅廷存在异议，但额尔金的行动得到法国全权代表葛罗的大力支持，因此英法全权代表就试图异化全权代表制度，以尽可能地扩大侵华权益。关于第二次鸦片战争时期中外官员围绕“全权”问题展开的交涉，学者们普遍把目光聚焦于《天津条约》谈判前夕，论述详细。他们在研究中指出清廷拒绝效仿道光朝先例，授予本国议约官员便宜行事之权，而在英法联军攻占大沽口炮台、进抵天津后，咸丰帝只能妥协。笔者注意到，咸丰帝并没有完全仿效前朝，他在咸丰八年（1858年）四月二十日向钦差大臣东阁大学士桂良、吏部尚书花沙纳发去两道谕旨，第一份表示“除非礼相干各款外，其有应行便宜行事之处，即著从权办理”，授予他们便宜行事之权。而在第二份谕旨中，咸丰帝强调授予便宜行事之权并不意味着他们可以无条件地接受要求，对于不合理之处，可以直接拒绝。桂良、花沙纳携带咸丰帝谕旨与英法全权代表进行谈判，他们是否被认可为全权大臣？在额尔金、葛罗发给清朝官员的中文照会中已出现“大清钦差便宜行事全权大臣”，似乎表明他们已经认同，然而事实却颇为复杂。额尔金仍将清朝官员出示的谕旨视为“圣命（Imperial Decree）”，桂、花两人自然还是“钦差（Imperial Commissioner）”。列卫廉虽然不同意英法外交官的做法，但也有同样的观感。鸦片战争以来，英国外交官已了解到清朝官员对于西方外交制度的隔膜。额尔金与桂良谈判时出示了自己携带的全权证书，由他上奏清廷，不过并没有说明这份证书在西方外交规范中的意义与重要性。换言之，额尔金意识到中西外交制度的差异，却没有指出，因为他主要是为了攫取权益，甚至自己也多次违反制度。英法外交官还对咸丰帝谕旨中“除非礼相干各款外”一语特别不满，第一次鸦片战争时期耆英等人出示的谕旨中并无此语，因而额尔金认为桂良等人的权限不如耆英、伊里布充分，是受到限制的。葛罗也明确指出清朝钦差大臣“所拥有的权力并不完全令人满意”。对于清朝官员而言，拒绝不合理的要求是正当的，但额尔金与葛罗的目的正是迫使清朝官员接受他们所有的要求，为此心存芥蒂。不过在英法联军对华取胜的背景下，他们有信心在谈判中迫使桂良、花沙纳妥协让步，在恐吓一番后，也就同意进行谈判。根据既有研究可知，钦差大臣桂良等人在谈判伊始，遵循咸丰帝命令，及时上奏议约情况，并竭力抵制额尔金、葛罗的各种不合理要求。但是英法外交官用各种方式威胁清朝官员，以致于他们并未得到咸丰帝的同意就签订条约。在英法兵舰逼近京师与条约已然签订的情况下，咸丰帝也没有细看条约就予以批准。这表明额尔金与葛罗通过施加压力的方式迫使清朝钦差大臣拥有了远超自己职衔、甚至是西方全权代表的权限，从而实现了他们的目的———干扰与打破清朝的议约秩序，在条约签订已成事实的前提下迫使清朝皇帝批准。这种方式引起咸丰帝的强烈不满，所以在咸丰十年英法全权代表进京换约谈判时，他就没有授予钦差大臣大学士桂良、直隶总督恒福、武备院卿恒祺便宜行事之权。这又引发新一轮的“全权”交涉，既有研究有所忽略。额尔金与葛罗在互换《天津条约》批准书的基础上，又提出了赔款、道歉、开埠等诸多诉求，桂良等人和他们进行多次谈判。咸丰帝在七月二十日谕示桂良等人，他们对外议订的所有条款都需要上奏，如果尚未议定，“不准即与该夷盖印画押”。也就是说，钦差大臣桂良等人只有商议权，需要请旨后才能签订条约，这就打乱了英法外交官的规划。葛罗因此认为清政府目的在于拖延时间，额尔金也致信本国政府表示清廷希望将战事拖延至冬季。他们以桂良等人未获全权为名中止谈判，而英法联军也向通州开进。对此举动，咸丰帝认识到“其意无非欲桂良等即行允许，遂其以兵挟和之计”，并在上谕中表示：“中国所授钦差大臣，即尔国所谓全权大臣，名异而实同。如事属可行，亦不妨先允后奏；事属不可行，亦不能一概应允。前所谓无不可商者，原系两国彼此斟酌，何去何从，并非将尔国一面之词悉行听从，始谓之全权大臣也。”清廷强调本国派遣的钦差大臣就是西方的全权大臣，并认为“全权大臣”并不意味着完全听从与允诺对方的意见，还需要不断斟酌，从而表现出清政府对于西方全权大臣的理解。清军战败后，咸丰帝逃往热河，临行前任命恭亲王奕为“钦差便宜行事全权大臣”，督办和局。相比此前的耆英、桂良等人，奕的官衔是在他们基础上添加了“全权大臣”四字，他也成为清朝第一位被明确授予全权大臣官衔的官员。奕向额尔金、葛罗发出照会，强调他“凡所办理，皆得秉权便宜行事”，希望双方展开议和。结合奕与英法全权代表的谈判过程来看，他并不是自主行事，而是不断上奏和议情形，可以说奕此时仅仅拥有“全权大臣”的职衔，仍需要遵从清廷谕旨行事。那么英法全权代表又如何看待奕的身份？他们注意到清朝官员首次具有皇帝授予的“全权（tsinen kin－en）”职衔，通事威妥玛（Thomas F．Wade）认为这是清政府因应时局的选择，体现了“对于我们偏见的尊重”。清朝全权大臣的议约凭证还不符合西方惯例，但是额尔金与葛罗表示愿意接受。由于清朝君臣已处于极端劣势地位，不得不同意英法等国的诸多要求，额尔金与葛罗此前谋划的策略也不必使用，这时在举兵进攻皇宫的威胁下，咸丰帝没有拒绝批准条约的理由，所以他们就允诺了奕与清廷的奏折往来。清朝全权大臣奕与英、法全权代表相继签订了《北京条约》，咸丰帝也予以批准。奕官衔在条约文本中已明确为“钦差全权大臣便宜行事”。在实现了侵华权益扩大化的同时，英法外交官对于清朝议约官员的职衔变化感到满意。第二次鸦片战争时期，英法全权代表干预清朝内部议约秩序，试图异化全权代表议约制度，从而最大化地攫取中国权益。清廷屡次拒绝授予钦差大臣便宜行事之权，其目的正是为了维护本国利益，反制英法外交官的侵权行为。此时中外谈判在双方作战的背景下进行，由于清军节节败退，清廷被迫授予奕“钦差便宜行事全权大臣”官衔，这是在英法炮舰政策逼迫下采取的权宜之策，并不意味着晚清全权大臣的形成。
三 19世纪60年代中外议订通商条约时全权大臣的形成
在19世纪60年代，普鲁士、比利时、荷兰等欧洲国家相继派遣全权代表来华签订通商条约。清廷多次任命全权大臣对外议订条约，晚清全权大臣在此过程中得以正式形成。咸丰十一年一月底普鲁士全权代表艾林波（Graf F．A．zu Eulenburg）率领使团来到中国，“全权”问题在中普交涉时又再次出现。二月十九日，清廷派遣总理衙门大臣仓场侍郎崇纶、三口通商大臣崇厚办理对普议约事宜。鉴于和英法等国议约交涉的先例，奕领衔总理衙门大臣上奏，请求授予崇纶等人便宜行事谕旨。咸丰帝此时已认识到“各国公使于钦派大臣接见时，往往求看谕旨，以为凭据”为西方外交惯例，但他指出刚刚成立的总理各国事务衙门正是负责办理各国通商事宜，此时再授予钦差大臣便宜行事的谕旨，则会事权不一，没有接受总署诸位官员的建言。咸丰帝的上谕为清朝官员的交涉奠定了基础。在中普交涉伊始，艾林波就询问中方官员是否为全权大臣？崇纶答复说清朝总理大臣就是全权大臣，可以办理任何事务，总理衙门也坚持这一观点。艾林波对这一解释并不满意，他在发给总理衙门的照会中指出：凡立和约章程之国，无论两国皆在殴罗巴之内，或一在殴罗巴、一在别州之内，其和约章程无不写明“两国钦差大臣各将所奉钦赐便宜行事全权之诏敕互相较阅议定后，即将章程画押，钤盖关防”字样，可见两国钦差皆须先奉便宜行事上谕后则可办……所设总理衙门，即殴罗巴所称总理各国事务衙门无异，其总理大臣实为专责办理各国事务。惟与本国议立和约章程，若非特奉全权便宜行事上谕，谅不能办。艾林波强调欧洲或其他地区的国家都应该运用全权代表议约制度，并指出清朝的总理衙门等同于欧洲各国的外交部，专门负责外交事宜，然清政府在对外谈判订约时，还必须再授予本国外交官员全权证书。考虑到此前英法外交官并没有说明中西制度的差异，艾林波发出的照会具有重大价值。不过艾林波同时也是对清政府实行的西方制度进行评判，可以说他的“全权”诉求不仅是试图加强条约效力，也暴露出将西方外交制度移植到中国的想法。为了顺利展开谈判，奕等总理衙门大臣扮演了重要角色。虽然崇纶与崇厚没有被清廷授予便宜行事之权，但他们曾经收到二月十九日对外议约的谕旨，这份谕旨受到奕等人的关注。基于以前的交涉经验，“全权大臣便宜行事”八字必须存在于外国所要求的全权敕书内。总理衙门大臣参考咸丰帝二月十九日上谕，又另外撰拟了一道谕旨，并添加“全权大臣便宜行事”字样。考虑到中外官员正在紧急交涉，因而奕等总署官员在四月初五日一边将这种应对方式上奏咸丰帝，强调“此次谨拟加给，亦因臣等办理在前，并非创造名目”；另一边将撰拟的谕旨寄送给崇纶与崇厚。四月初七日，咸丰帝同意了总署的请求，“即著照所拟寄交崇纶等，俟艾林波索看谕旨时，即填写奉旨日期给与阅看”。收到咸丰帝谕旨后，清朝议约官员就可以使用全权敕谕———总理衙门撰拟的四月初五日谕旨，并拥有了“全权大臣”的官衔。四月十五日，清朝全权大臣崇纶、崇厚将全权敕谕与艾林波的全权证书互相阅看，开始进行谈判。尽管成为全权大臣，但崇纶、崇厚的对外交涉情形并没有发生转变，他们不会自主行事，仍旧随时与总理衙门咨文往来，并及时上奏咸丰帝。需要注意的是，中俄勘界议约交涉也正在进行。虽然俄国官员没有要求清政府派遣全权大臣，咸丰帝在四月初十日命令奕等总理衙门大臣议复是否需要向仓场侍郎成琦、吉林将军景淳发出全权大臣便宜行事上谕。奕等人对咸丰帝此举颇感意外，但随即大力支持。四月十四日，清廷正式下发谕旨，成琦、景淳就以清朝全权大臣的身份开始与俄国官员进行谈判。清廷此时主动授予本国议约官员全权便宜上谕，不能排除受到了同时期中普交涉的影响，这种影响还进一步扩展，在以后的中外通商条约交涉中有所体现。自普鲁士之后，比利时、丹麦、荷兰等国的全权代表也相继来到中国。在比利时全权代表包礼士（L．Bols）尚未提出与清朝全权大臣议订条约的诉求时，总理衙门大臣就在同治元年（1862年）四月初十日事先请旨。他们提及此前咸丰帝已主动授予成琦等人全权大臣敕谕，建言清廷“比照前案”，授予与包礼士进行议约谈判的五口通商大臣薛焕全权大臣官衔，颁给全权敕谕。清廷表示同意：“上谕头品顶戴办理五口通商大臣薛焕，著即作为全权大臣便宜行事，办理比利时国通商事务，钦此。”可以看出这道谕旨的内容极为简略，主要是在派遣某人办理某些事务的基础上添加了“全权大臣便宜行事”八字，然后加盖“敕谕之宝”，但是意义重大，它不仅是薛焕与包礼士签约的全权证书，而且格式也一直沿袭下来。随后在与丹麦、西班牙、意大利等国议订通商条约时，清廷照此格式向恒祺、崇厚、谭廷襄等人颁布全权敕谕，任命他们为全权大臣，从而形成了清朝全权大臣与外国全权代表议订条约的局面。清廷表示在外国全权代表查验中方官员的签约凭证时，可以让他们阅看该谕旨，不过“俟立约事竣，仍将此旨缴回”，崇厚等人也遵旨行事。在与越来越多的国家进行交往后，清廷逐渐顺应这种新形势，开始主动任命全权大臣、颁布全权敕谕，以对外议订条约。由此可见，在两次鸦片战争时期，清廷相继任命钦差大臣、钦差便宜行事全权大臣，都是采取的权宜之策，并不打算继续使用。而从战争之后的中外议订通商条约时期开始，清廷认识到逐渐进入与列国频繁交往的新时代，设立总理各国事务衙门、南北洋通商大臣等机构，并向各国派遣出使大臣，主动任命全权大臣也成为对外议约交涉的例行事务。此时清廷还对西方国家进行重新定位，考虑到共性在于“中外两国大臣公订约章，盖印画押”，因而称呼他们是“有约之国”，并且在后来编撰的《光绪会典》中进行了归纳。以此来看，在19世纪60年代中外议订通商条约期间，清朝的全权大臣正式形成，并成为与有约国全权代表谈判订约的执行者。晚清时期形成的全权大臣在清朝职官体系内的性质与特征是什么？全权大臣不带品级，《光绪会典》中仅说明对于出使各国大臣“遇重事则授以全权”，却没有关于其制度沿革及任职人员的记载，可见他并不是“职缺”。这一官衔的全称是“钦差便宜行事全权大臣”或“钦差议约全权大臣”，通常由正式或候补职务的官员兼任，所以应该被视为“差使”。尽管全权大臣是临时性官衔，但并不完全符合“差使”的特征。清廷任命官员为钦差时，往往会颁给关防，作为其权力的象征。清朝的全权大臣虽然也有关防，为了应对外国全权代表的检阅，最主要的凭证是皇帝发下的全权谕旨。简而言之，清政府因应时局，将“全权大臣”灵活纳入本国职官系统中，实现了中西制度的接轨。清朝全权大臣就是一类“既有关防，又有全权谕旨”的钦差大臣，可以由清廷任命部院大臣、各省督抚、出使大臣乃至海关道等官员担任，他们奉命专门负责对外谈判订约，发挥了非常重要的作用。清朝全权大臣在晚清时期的中外交涉中形成。伴随着《万国公法》《星轺指掌》等国际法著作在中国的翻译和传播，中国朝野对于西方议约制度的了解越来越深。不过清朝的全权大臣没有完全按照西例行事，他们对外议订条约时需要随时上奏，并与总理衙门大臣互相沟通，不能自主行事，出示的全权敕谕仍是旧有格式。那么西方国家是否认可清朝全权大臣的身份与凭证，认为他们是符合西方外交规范的全权代表？情况颇为复杂，笔者注意到外国全权代表大部分时期会予以接受，从而与清朝的全权代表签订了一系列条约。有时则以不符合西方惯例为由不予承认，在深层次上，笔者注意到他们与第二次鸦片战争时期的英法全权代表一样，希望与获得全部权力的清朝官员议订条约，而不再需要清朝皇帝批准。此外，在清政府实行西方常驻使节制度时，清朝出使大臣的凭证———国书也出现了复杂情况。以此为基础，晚清全权大臣的权限、全权公使与全权大臣的关系、国书与全权证书的区别等问题纠缠不清，在晚清时期的伊犁交涉、甲午战争等事件中引起多次争端，一定程度上影响了中国历史的进程。由于本文篇幅所限，对此笔者将另文详述。清代以降，中外条约关系不断发展，它兼具不平等与近代化的双重性质，受到学者们的关注。既有研究对条约性质、内容、文本进行了详细分析，而与议订条约相关的一系列制度却相对受到忽略，本文所关注的全权大臣就是如此。从清政府对外订约以来，就与外国全权代表有所接触，清前期的俄国官员不重视议约程序，而晚清时期英法外交官强迫清政府派遣全权大臣的背后均有着不同考量。其中鸦片战争时期璞鼎查致力于加强条约合法性，第二次鸦片战争时期的额尔金与葛罗不断干扰清朝内部议约秩序，来华签订通商条约的艾林波则试图推动该制度在全球的运用。在此基础上，笔者认为西方国家向中国移植议约制度经历了这样几个阶段：首先是中西双方各自使用本国制度交往；其次是西方国家在交战时强迫议约的清政府使用该制度，目的在于将其侵略权益按照西方规范实现合法化；再次是西方国家在对华作战的背景下异化与扭曲西方议约制度，从而最大限度地攫取中国利益；最后是将该制度推广至世界各地，认为包括中国在内的世界各国应该摈弃本国制度，无论在战时或平时都必须使用西方外交规范。由此可见，除炮舰政策外，西方外交官通过外交制度来实现侵华权益最大化与合法化，他们在交涉中虽然认识到清朝君臣对于全权代表议约制度的隔膜，却没有给予后者了解该制度的途径，极大妨碍了中西制度的接轨与中国外交的近代化进程。在清前期中俄官员的谈判过程中，清朝君臣频繁沟通，最后议订的条约解决了许多问题，这表明尽管没有派遣全权大臣，此时清政府对外签订的条约同样具备效用与合法性。两次鸦片战争时期，在清军对外作战时，派遣全权大臣签约的诉求也随之而来。清廷虽然对西方议约制度的相关理念了解不多，但从本国利益出发，在两方面进行应对：其一是派遣钦差全权大臣，从本国制度出发，逐步实现与西方议约制度的接轨。出于对“全权”一词的忌惮，清政府起初派遣钦差大臣议约，授予其便宜行事敕谕，将敕谕的对内任免发展出对外凭证的作用。后来又接受了“全权大臣”的存在，将“钦差便宜行事全权大臣”纳入清朝职官体系中。其二是防范对方的侵权要求。尽管英法外交官一再要求清朝议约官员在谈判时自主行事，但清廷始终没有接受。无论是授予清朝官员便宜行事之权，甚至是派遣全权大臣，清政府都提醒他们拒绝不合理的要求，随时上奏，保持信息交流。在中国与越来越多的有约国交往后，清廷更是顺应时势，主动派遣全权大臣进行议约交涉，促使本国的全权大臣正式形成。综合来看，这一时期清朝君臣“拒绝公使驻京”“放弃关税”等理念值得批判，但是他们因应时局、实现中西制度接轨以及维护本国政治秩序的努力应该受到重视。
西方外交体系通过欧洲各国的战争与国际会议得到规范，又伴随着英法等国的殖民扩张而传播，表现为欧洲外交制度在世界各地的强力移植，包括中国在内的其他国家也开始接触并加以运用，国内外学者对此进行了详细研究。结合本文对全权代表议约制度的分析来看，既有研究忽视了它的丰富面貌。一方面，欧洲外交制度与国际法是不断发展的，其中19世纪正是大变革的时期，尽管制度发展存在各种问题，但西方外交官却在实践中选取最利己的方式。西方全权代表的权限逐渐受到限制，他们签订的条约会被本国政府拒绝批准，然而却要求清朝全权大臣自主行事，皇帝必须批准不平等条约，外交制度本身成为他们攫取权益的工具。另一方面，由于世界各国政治文化的不同，现实需求的差异，他们在运用同样的西方外交制度时会出现区别，如奥斯曼帝国与日本在运用西方议约制度时，就有着各自的方式。就近代中国而言，遇到了许多西方制度，其中一些制度与中国存在趋同之处，有的是中国历代从未出现过的，更加极端的则是为西方侵略中国而服务。由于中国与西方国家的交往越发频繁，清朝制度也发生变化，进而表现为中西方多种因素共同参与、互相调适的清代中国外交转型。至于从中国攫取权益的制度，在清朝君臣的强力抵制下，显然就难以落实。结合晚清全权大臣的形成来看，全权代表议约制度在中国的运用兼具这些方面，而与内政的互动，使清朝议约交涉的情况更加复杂。因此关于近代中国对西方外交制度的运用，不能仅仅将重心放在西方国家上，更需要从中国自身出发，对清朝制度变革与理念变迁的多样性与复杂性进行深入探究。
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