浅议当代多民族国家解决民族问题的几种模式
http://www.newdu.com 2024/11/23 07:11:39 《学术界》2020年第6期 田烨 参加讨论
【摘要】当今世界上的绝大多数国家都是多民族国家，如何解决民族问题并推动社会整合已经成为现代多民族国家社会治理中的一项重要问题，不同的国家从各自的历史传统、现实情况、民族特性、文化背景等具体情况出发，采取了不同的政策和措施解决民族问题。大体可将其分为6 大类模式，分别是民族自决、联邦制、地方自治、民族区域自治、共和同化和多元文化主义。民族问题作为社会总问题的一部分，是任何一个多民族国家不可忽视的重要问题。在制定民族政策时，各个多民族国家都必须考虑本国的历史背景和现实国情，很难脱离每个多民族国家的具体情况探讨哪种模式更优越，只有符合本国的具体情况，能有效解决本国民族问题的模式才最适合本国。 【关键词】多民族国家; 民族问题; 模式 【作者简介】田烨，兰州大学西北少数民族研究中心/历史文化学院教授、博士生导师，主要从事民族学和人类学方面的研究。 【基金项目】本文系国家社科基金重点项目“欧盟少数民族事务治理研究”(19AMZ014) 的阶段性成果。 在全球化时代，随着世界一体化进程的快速发展，跨国人口迁徙和流动愈加频繁，传统的单一民族国家逐渐被多民族国家所取代。当今世界约有200个国家，其中绝大多数国家都是多民族国家。在多民族国家，如何解决民族问题并推动社会整合已成为国家社会治理中的一项重要内容，不同的国家从各自的历史传统、现实情况、民族特性、文化背景等具体情况出发，采取了不同的政策和措施解决民族问题。笔者将其分为6 大类模式，分别是民族自决、联邦制、地方自治、民族区域自治、共和同化和多元文化主义。 同一国家在历史上不同时期也曾尝试采取多种政策解决民族问题，例如加拿大曾在18 世纪后期采取“盎格鲁·萨克逊”化的民族同化政策，试图使其他移民群体放弃传统文化接受民族同化，在这种同化政策遭受了失败后又推行“加拿大化”运动和“熔炉”政策，当“熔炉”政策也没有解决民族问题时，加拿大又于20世纪70年代开始实行多元文化主义政策。此外，也有同一国家在同一时期使用多种政策解决民族问题，例如英国一方面采用地方自治解决国内少数民族问题，赋予苏格兰、北爱尔兰等少数民族地区自治权力，同时采用多元文化主义政策解决外来移民问题。加拿大也曾于20 世纪后期采用民族自决模式解决魁北克问题，同时也采取多元文化主义政策解决国内民族问题。即便于此，当前各多民族国家采取的各种解决民族问题的政策，都包括在上述6 大类模式之中。 一、民族自决模式 从理论源头分析，民族自决理论源于欧洲启蒙思想家提出的“天赋人权”学说，一些思想家如卢梭、格劳秀斯、霍布斯、洛克等认为，人是自由和平等的，具有结社自由，可以通过社会契约形成民族国家。作为人们共同体，民族也相应地拥有相关权利，其中包括独立自主权。正如德国哲学家黑格尔所言，独立自主是一个民族最基本的自由和最高的荣誉。民族自决权作为一项国际关系准则，在18 世纪后期的北美独立战争和法国大革命中被正式提出，并在第一次世界大战后，在列宁和威尔逊总统等人的推动下成为国际法的一项基本原则，之后成为《联合国宪章》的宗旨之一。 在资产阶级革命时期，民族自决理论适应了当时兴起的欧洲民族主义的要求，民族自决权成为“民族主义政治理念的核心部分”。新兴的资产阶级打着民族自决的旗帜，带领下层民众反抗封建势力或殖民势力的压迫，建立了民族国家。例如北美独立战争时期，美国前总统托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson) 在1776年的《独立宣言》中表明了“民族自决”的思想，积极主张“国家独立”和“民族分离”，把反抗英国殖民统治的武装斗争同争取民族独立的事业联系起来，带领殖民地民众推翻了英国的殖民统治，建立了独立的民族国家。18世纪后期，法国资产阶级革命兴起，通过宣传民族主义和民族自决权，以此反抗封建王权，建立了资产阶级共和国并锻造了法兰西民族。 马克思和恩格斯曾赞成民族自决原则，马克思在1878年给国际工人协会总委员会的建议中指出:“必须在运用民族自决权原则的基础上，并通过在民主和社会主义基础上恢复波兰的办法，来消除俄国佬在欧洲的影响。”列宁认为民族自决权意味着被压迫民族拥有独立的权利。在1914年发表的《论民族自决权》中，列宁进一步阐述了民族自决权的内涵:民族自决权就是“民族脱离异族集体的国家分离，就是组织独立的民族国家”。同时，列宁认为行使民族自决权是有前提和条件的，只有被压迫、遭受了不平等待遇的民族才享有民族自决权。1918年，时任美国总统伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson) 在国会演讲中发表的“十四点宣言”(Fourteen Points)也提出了民族自决的主张，认为民族自决是重新划分战败国领土的依据。因此，民族自决理论为每一个自认为构成“民族”的群体开展民族独立或民族分离运动提供了法理依据。 在民族自决理论的影响下，民族自决权原则的运用成为构建现代民族国家的有力工具。一战结束后，芬兰、波兰、冰岛、匈牙利等国通过实施民族自决获得独立; 二战结束后，大量的亚非拉殖民地和半殖民地国家也通过主张民族自决获得独立;冷战结束后，民族自决权也在一些国家和地区处理民族问题时得到了广泛的运用，这一时期的民族自决大多发生在多民族国家内部，成为一些多民族国家如加拿大、英国、苏丹、南斯拉夫、印度尼西亚等解决民族问题的手段之一。 加拿大曾采取民族自决模式处理魁北克问题，先后于1980年、1995年两次开展魁北克全民公投，解决魁北克法裔居民民族主义高涨的问题，最终“统一派”在两次公投中获胜，魁北克继续保留在加拿大联邦内。印尼也同意采取民族自决的模式解决东帝汶问题，东帝汶于1999 年通过全民公决选择脱离印尼，成为一个独立的国家。苏丹也以民族自决模式解决国内民族问题，绝大部分南苏丹选民(主要是黑人) 在2011年举行的公投中支持苏丹南部地区从苏丹分离，从而导致苏丹分裂为南苏丹和北苏丹两个国家。英国也曾采取民族自决模式处理苏格兰民族问题，允许苏格兰常住居民于2014 年开展全民公投以决定苏格兰的地位，“统一派”以微弱优势在公投中获胜，从而避免了英国的分裂。此外，在本世纪以民族自决模式解决民族问题的事件还有2006 年南奥塞梯单方面公投脱离格鲁吉亚、2008年科索沃单方面公投脱离塞尔维亚、2014年克里米亚单方面公投脱离乌克兰并加入俄罗斯，等等。 在当代社会，试图使用民族自决模式解决民族问题的国家和地区还有很多，主要目的是建立一个本民族的国家。但是，正如相关学者所言:只有主权国家才拥有是否采取民族自决模式的权利，不可能在主权国家范围之外进行民族自决。这意味着如果少数民族没有得到所在主权国家的授权，将不具备民族自决权。例如西班牙巴斯克地区和加泰罗尼亚地区，虽然巴斯克和加泰罗尼亚民族主义政党试图以民族自决的模式来解决民族地区和中央的关系，但一直未得到西班牙政府的同意，西班牙政府拒绝使用民族自决模式解决国内民族问题。 冷战结束以来，国内外诸多学者对以民族自决模式解决民族问题的合法性和正当性产生了质疑，如牛津大学教授亚当·罗伯茨( Adam Ｒoberts)认为伍德罗·威尔逊提出的民族自决原则是一种“错误的辩护”。美国学者菲利克斯·格罗斯( Feliks Gross) 也曾提出，“自决权本身并不提供可避免多数人暴政的保证，也不能避免少数人——政治少数——通过欺骗和暴力的手段获得政权”。英国学者保罗·吉尔伯特( PaulGilbert) 也指出，“民族自决并不意味一个国家内部处于被支配地位的民族拥有从中分离的权利。”这些学者认为民族自决权不等于分离权。国内诸多学者也有类似的观点，如杨陶认为现行国际法上的民族自决权原则是在非殖民化的过程中形成并发展起来的，核心内容是殖民地人民和其他被压迫民族的自决，在非殖民情况下，分离只可能发生在母国同意的情况下，不能由单方面决定。钱雪梅也认为在国际政治中，民族自决并不是绝对无限制的权利和政治原则。 二、联邦制模式 联邦制和单一制是当今世界的两种国家结构形式，全球约200个国家中只有20多个国家实行联邦制。虽然建立单一制国家是构建现代国家的普遍趋势，但组建联邦制国家有其特殊原因，其中包括民族因素，例如俄罗斯、瑞士、加拿大、比利时等联邦制国家的组建都与民族因素有关。 联邦制国家具有最高立法、行政和司法机关，各联邦组成单位也有自己的立法、行政和司法机关，这些机关与联邦中央机关之间没有隶属关系。在联邦制国家内，通过将民族地区设立为联邦组成单位，赋予民族地区相对独立的立法、行政和司法权力。民族地区作为联邦组成单位，通过建立立法、司法和行政机关，管理本地区内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务，从而能在最大程度上实行民族自治和地方自治，以此解决多民族国家内的民族问题。马克思、恩格斯、列宁、斯大林等马克思主义者在原则上是反对联邦制的，认为它是社会发展的障碍，只有在特殊的情况下，才能把联邦制作为一种过渡形式而予以接受。 成立于1945年的南斯拉夫联邦人民共和国(1963年更名为南斯拉夫社会主义联邦共和国)曾采取联邦制解决民族问题。南斯拉夫的8个联邦构成单位包括了6个共和国(斯洛文尼亚、克罗地亚、波斯尼亚和黑塞哥维纳、马其顿、黑山、塞尔维亚) 和塞尔维亚境内的2 个自治省(科索沃和伏伊伏丁那) 。1946年通过的《南斯拉夫联邦人民共和国宪法》第一条规定: 南斯拉夫联邦人民共和国是享有平等权利的各主权民族的公众集体，各民族根据民族自决的权利可以自愿地参加联邦或退出联邦。南斯拉夫的联邦制一度保障了境内各民族的自治权利，缓和了境内的民族问题，但最终因为国际形势变化以及国内民族主义的高涨，南斯拉夫联邦走向了解体。 苏联解体后，俄罗斯联邦以联邦制解决民族问题，1993年通过的《俄罗斯联邦宪法》规定:俄罗斯联邦共有89个联邦成员，其中包括32个民族自治实体和57个地方自治实体。32个民族自治实体大多按少数民族分布区域进行划分，包括21个共和国、1个民族自治州、10个民族自治区。这些民族自治实体具有充分的自治权利，辖区内的居民通过直接或间接选举产生地方自治机关，行使自治权。 长期以来，俄罗斯民族自治实体的民族主义势力对联邦中央权威造成了挑战，例如车臣民族分裂势力、鞑靼民族分裂势力等，对俄罗斯实现统一的政治、经济和法律秩序造成了威胁。俄罗斯学者安德兰尼克·米格拉尼扬认为:能否正确确定民族自治实体在联邦中的地位，将成为决定俄罗斯国家命运的一个重要问题。在叶利钦统治时期，俄罗斯联邦中央通过与民族自治实体签署条约的方式解决两者之间的权力分配问题，试图以协商的形式解决联邦中央和一些民族自治实体之间的矛盾，联邦中央先后同鞑靼斯坦、车臣、北奥塞梯等民族自治实体签订了双边条约，从而把联邦中央与一些民族自治实体的关系以宪法—条约的形式加以固定。虽然签订条约的方式可以进一步明确联邦中央和民族自治实体之间的权力分配，但同时也把某些民族的特殊权利法律化，反而激发了一些少数民族的自我复兴意识。普京执政后，他认为一些民族自治实体的选举往往根据候选人的民族属性进行投票，造成了地方民族主义势力高涨。他认为多党制会把民族、经济和宗教关系在一个大锅中磨碎和融合，从而主张发挥多党制在推进市民社会和民族国家建构中的积极作用。因此，普京构建了垂直权力体系，大力加强中央集权，同时开展政党体制改革——“最终可以使人民不是在具体的候选人之间，而是在不同的思想体系、主张和党纲之间作出选择。”普京的这一举措使俄罗斯民族自治实体的领导人减少了民族身份的色彩，从而带有更多的政治倾向。 除了俄罗斯和南斯拉夫外，当今世界还有其他多民族国家采用联邦制解决民族问题，例如比利时、瑞士、印度、埃塞俄比亚等国家。在这些联邦制国家内，一般将少数民族地区列为一级行政区，与其他同级行政区享有平等的自治权利。联邦制作为多中心、自治、非集权的制度安排，可以实现不同民族、语言、宗教、文化的民众和平相处，成为多民族国家中处理高度差异性问题的选择之一，但联邦制也存在效率不高、社会整合性弱、国族构建难度大等问题。 三、地方自治模式 与联邦制不同，作为解决民族问题的地方自治模式，主要实行于单一制多民族国家内，中央政府通过赋予少数民族地区地方政府特殊的自治权利，满足少数民族地区自我管理的意愿，以此解决民族问题。少数民族地区的地方政府在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下组建地方自治机关，行使自治权，处理本区域内公共事务。 目前通过采取地方自治来解决民族问题的国家有英国、意大利、西班牙、丹麦等。这些国家的少数民族政区在单一制的国家政体下，获得了超出一般地方行政区的自治权力。例如英国，作为地方自治的典型国家，英国被划分为英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰4部分，其中苏格兰、威尔士、北爱尔兰3个少数民族政区拥有地方自治的权利，以此解决民族问题。北爱尔兰首先获得了自治权，并于1998年通过议会选举产生了北爱尔兰议会，成立了议会的执行机关——北爱尔兰行政院;次年苏格兰也通过议会选举产生了苏格兰议会，成立了议会的执行机关——苏格兰行政院;威尔士也于同年通过议会选举产生了威尔士议会，成立了威尔士议会的执行机关——威尔士议会政府，上述三个少数民族政区的议会获得了一定程度的立法权，涉及经济、农业、教育培训、文化、环境、交通、体育等诸多方面。苏格兰、威尔士、北爱尔兰议会及其执行机关全面负责地方事务，英国中央政府控制外交、国防、总体经济和货币政策、就业政策以及社会保障等。 意大利宪法规定，意大利中央政府下设大区、省、市(镇) 三级地方政权机构。大区(意大利语:Ｒegione) 是具有自主权力和职能的自治单位，享有立法权、财政自治权等。意大利全国共分为20个大区，其中的5个为特别大区(意大利语:Ｒegione a statuto speciale) ，设立在少数民族地区，分别是瓦莱·达奥斯塔(Valle d＇Aosta) 大区、特伦蒂诺－上阿迪杰(Trentino－Alto Adige)大区、弗留利－威尼斯·朱利亚(Friuli－VeneziaGiulia) 大区、撒丁(Sardegna) 大区、西西里(Sicilia)大区。意大利《宪法》第一百一十六条规定，西西里、撒丁、特伦蒂诺－上阿迪杰、弗留利－威尼斯·朱利亚和瓦莱·达奥斯塔等5个大区享有特殊的自治权利。与普通大区相比，5个特别大区享有更充分的自治权，主要表现在立法权、财政权等方面。从立法权来看，意大利《宪法》第一百二十三条规定:各大区均可制定自己的地区条例，遵照共和国宪法和法律规定有关本区内部的组织规则。特别大区的地区条例必须由国家议会以宪法性法律的形式通过，而普通大区地区条例由其区议会制定，送交国家议会审批。因此，从法律的效力上来看，特别大区的地区条例作为宪法性法律，高于一般的国家法律，普通大区条例仅为一般国家法律。从财政权来看，普通大区的财政权只包括预算与支出的权利，是一种由国家立法所确定的财政收入的管理权。5个特别大区有更为显著的财政自治权，可以在地区条例中规定税收制度。因为普通大区财政权的局限，2017年10月22日，意大利的2个普通大区(伦巴第和威尼托)举行了要求更高程度的自治权(主要是财政权)的公投。此外，在语言权、文化权等方面，由于5个特别大区内分布着大量的少数民族，各级政府对少数民族的语言、文化等方面予以保护，赋予了特别大区保护少数民族语言、文化等方面的权利。 西班牙将全国划分为17个自治区(西班牙语: Comunidad Autónoma) ，这些自治区全部按照各自制定的自治条例建立自治政府和议会，实行地方自治。在17个自治区中，有3个为少数民族地区，分别为加利西亚自治区、加泰罗尼亚自治区和巴斯克自治区。虽然17个自治区都有各自的自治条例，但各个自治区自治权利不尽相同。例如征税权，西班牙有两种征税模式，第一种模式在巴斯克自治区和纳瓦拉自治区实行，地方政府享有征税权，中央政府在这两个地区不实行额外的税种和税制，地方政府征税后将一定比例上缴中央，其余部分自由支配; 第二种模式在其他自治区实行，地方政府没有征税权，所有税种和税制都由中央制定，税收由中央完成后对地方进行转移支付。因此，从普遍性的意义来看，西班牙王国实施的是地方自治，而不是民族自治，是一种“非均质化的自治形式”。以自由主义、公民主义、宪政精神为内核的现代资本主义国家治理体系的建立，为西班牙中央政府与民族地区在一定程度上实现和解创造了条件。西班牙王国通过实行地方自治，分别建立起自治区，以此作为解决民族问题的途径。在地方自治制度设计中，西班牙并未过多考虑民族性因素，例如没有进行自治机关的民族化，而是在民主政治的框架下强调公民平等，强调公民权利高于民族权利，强调民族权利需服从于公民权利，以此解构民族集体性权力，建立起以公民社会为基础的地方自治制度，维护了国家统一。 从上述案例可以看出，作为解决民族问题的地方自治制度，主要通过实施地方自治，赋予少数民族地区的自治权利，以此解决民族问题。但是，从行使自治权的主体来看，上述国家并没有明文规定由特定的少数民族来行使自治权，即没有确定“自治民族”。因此，这种治理模式基于地方自治而不是民族自治。当然，在实施地方自治的过程中，民族地区的少数民族成员必将参与其中，其相关权利的保障也会得到考虑和重视。 (责任编辑：admin) |