权衡与平衡：清末驿弊与改革方案的选择
http://www.newdu.com 2024/10/06 11:10:58 《南京邮电大学学报：社 吴昱 参加讨论
【内容提要】 晚清戊戌至庚子年间，正值清廷政局动荡、人心思变之际，肩负朝廷文书往来职责的驿递系统积弊甚重，而裕国便民的新式邮政体系统合官民邮递职能的呼声日高。朝野之间，关于裁驿置邮的议论及方案亦各有不同，其中不仅是邮递功能或方式的转变，更是在清末官制改革的大背景下，建立有效的管邮机构和统一邮权的尝试。所以清末的裁驿置邮不仅涉及制度变化，背后更有观念、人事的多种纠缠，最终邮传部的建立与初衷方案的差异，也反映出清末制度转型中的艰难与意义。 【关 键 词】晚清 驿递改革 新式邮政 制度转型 【作者简介】吴昱(1981-)，男，讲师，博士，主要从事中国近现代制度转型研究。暨南大学社会科学部。 清代驿传体系，既沿承前明制度又多有创新①。其功能除传书递信、递运货物、接待官员外，更负有通过置邮传命而肃威皇权、整顿吏治的制度用意，故是时官员奏称：“伏思朝廷之驿站，如人身之血脉，血脉不通则身病，血脉杂则血脉亦病。”[1]780不过，时日长久，监管乏力，以致清代驿递体系渐趋耗费庞大而效率低下，成为朝野诟病的政弊之一。随着1896年大清邮政的开办，裁驿置邮的呼声日趋渐高。而自戊戌之后，变法维新、引入新制的思想渐为朝野接受，传统驿制存在的合理性也日益受到质疑。厘清戊戌以降清廷的驿递概况，有助于学人进一步理解清末驿政改革趋势与新通讯手段、社会风气兴起之间的关系。 一、驿弊日重的现实与戊戌之后的改革呼声 自戊戌始，关于驿传铺递公文多有遗失的消息，常见于枢臣疆吏之奏折及新闻媒体的报道，其弊病表现，一是公文拖延不发，一是寻常折件由驿驰递，此二者均系违反常规的做法，却又是清廷长期以来难以解决的驿递陋病。尽管清廷训谕“各将军督抚等，务当查照定章，除应行驿递之件照旧发报外，其寻常折件，均着专派差弁寄递，不得率用驿递”[2]4098，然而朝廷训谕之效，与皇帝本人的威势及朝野实力对比相关，因而各直省之驿递状况实未见改善。 戊戌维新期间，各地士民照朝廷上谕所示，纷纷上书陈述变法措施，但从制度上论及整改驿站的奏章不多，而仅在讨论政制改革中顺便提及驿站改革。其中较富代表性的，是光绪二十四年七月二十六(1898年9月11日)浙江绍兴府山阴县举人何寿章的上书。他认为邮局有利无弊，但“民局不撤，是民一邮政，官一邮政也。驿站不裁，是口岸一邮政，内地一邮政也。同为一事，何乃纷歧”。因此几个职能相同的机构应该合并为一，由国家统一控制，而驿站在其中可以扮演重要角色：“窃以谓驿站不必裁，而民局则必撤，改驿站为邮局，则中边通为一气。改民局为官局，则官民联为一气。”他建议：“特简大员总理其事。一面饬下各直省将军督抚详查现在驿站情形，何处应增，何处应减，民间信局谕令一律裁撤，各站驿夫大抵虚额，即以民局夫役补充，民局办事人员酌量派充官局司事，以资熟手，刊刷印花，发交各纸局一律通售，大城广市宜多设分局，或于通衢广设邮筒，按时由局派人收取，务期章程画一，脉络贯通，始则无耗费之虞，终且获赢余之利。”[3]84细察何寿章的方案，核心是将不同性质的邮递机构统一于驿传体系内，而将驿传体系按照新式邮政的制度要求进行改造，但其并未提及已存在的新式邮局乃由海关主持，也未意识到海关与清廷之间对邮局的控制权的争夺。 驿站或改或裁，只是形式与方法的问题，而其陋弊甚多，造成朝廷文报迟延、虚耗公帑，进而影响政情流通，才是众人的关心所在。翰林院编修黄绍第即上折称：“窃维今日壅蔽之患，约有二端：曰不通中外之情与不通上下之情而已……未有通中外之情而不先通上下之情者也。”而欲通上下之情，“其发动枢机也，在皇上；其传递邮置也，则在内外大臣”[3]129。四川叙州府富顺县举人卢庆家亦称：“窃维吏治之坏，坏于壅蔽，实坏于因循。壅蔽则下情欲上达而无由，因循则积弊欲更张而中止。而推致此之由，则惟公牍稽迟，其贻误为尤甚。”虽然皇帝洞悉积习，三令五申，“然吏治不外公牍，公牍速则百废具举，公牍迟则万病丛生”，如不对公牍流通渠道做一整改，则创办新政、富国强民，亦只能是纸上谈兵、空中楼阁罢了。 戊戌维新仅历时一百零三天即告失败，而议论中关于驿政的流弊依旧，甚至有日甚恶化的趋势。光绪二十五年五月初一(1899年6月8日)刘坤一奏报的良乡县“藏匿本箱公文”案[4]715，经调查后发现“显系该县王汝廉与部书句串压阁公文，为颠倒官缺、稽延处分地步”。虽然有官员提议要“加重问拟，以肃邮政”，但对于清廷而言，若将此事查实，则可能由驿政而引发对涉案系列大员的惩治，故朱批仅“着刑部明白回奏”[5]卷四百五十一，谨慎行事。月余之后，湖南巡抚俞廉三亦奏称上年相关刑事案件的题本揭帖，同在该处驿站丢失，如今此案查明，则“自系良乡县马夫沈匿”。但除查办该县涉案马夫及追缴相本章外，亦更无其余后续动作[4]719。 照是时奏报[6]262-263，可知遗失之公文涉及范围甚广，不仅牵涉一般日常公务，甚至有官缺文件及刑案奏报，性质极为严重。不过，清廷处理该类案件往往“雷声大雨点小”，反映出其驿传体系设计虽颇为周密，但由于其职能集合于州县官的日常政务之中，若其不加以重视，则往往易为奸狡之辈上下其手。驿传之设置，本为迅速沟通内外政情，如今不仅公务延搁，回执伪造，甚至于直省重大政情被隐瞒漏报，对朝廷政治运转实有相当的影响。虽然清廷深谙“邮政”之道，贵在吏治清明而驿递快稳，但建筑在人治基础上的管理体制，管驿之员有法不依、随意破坏，办案之官则避重就轻、草草了事，亦可见“邮政”之“政”意义深远，不仅是皇朝政治运行之道，也须面对和解决下属在违规用驿之时如何有效惩罚的问题。 驿站之设，除传递紧急重要文报外，另一重要职责为接待来往官员，但无论是用驿官员或管驿官员，都利用设驿之便骚扰民间，增加民众负担，以致民怨纷起。河南巡抚于荫霖就曾于光绪二十六年十二月初八(1901年1月27日)回奏朝廷，指出管理驿站之员役常有勒索民间之事，其所奏报的渑池、灵宝、阌乡三县及陕州，“常年流差以及各项局用杂用，历年均有盈余”，即使恰逢五十辆以上兵贡大差，其向民间按亩摊派亦应敷用，何致常“苛派病民”？关键原因，则是州县官员对差役家丁“失于察觉”，“徇利纵丁，罔恤民艰”[4]726-730。此事虽为个案，但却别具意义，足证清初所定“驿马官养”的政策，到此时基本形同虚设。由于晚清朝廷在内忧外患之下，常有官差兵事调遣，而州县无法负担支出之时，便须将此类负担转移民间，于是胥吏在其间上下其手，中饱私囊而伤民病官。虽然此弊亦为官员所知，但在官制未变、收支拮据而需持续应差的情况下，亦只能约束下属不可滥支，却不能根绝此类派支之事，百姓负担依旧，差别仅在负担数量而已。 清末士人王锡彤曾载：“中国取民之制，有田即有租，有丁即有税。其租税之外，另出一种车马钱，又出一种草钱，不知起于何时。且他县无之，惟滨临大道之州县设有驿站者，乃独有此恶例。”如其所在之河南汲县，即成立车马局应对其役。其征收人员，“向主之以家丁，名曰车马门书吏。则于兵房之中分出一部分，名曰号兵房。催钱者名曰保正，亦多由衙役兼充”。虽然名为“派草”，百姓却不能以草交纳，“车马门丁与号兵房窟穴其间，百番盘剥。草变为钱，用一派百，出其少数供给本管知府及分府之候补官与同城之佐杂，其余则县官之正当收入也。若驿马真用之草，则又另有一种草经纪为之购买。巧取牙用，另开新径。总之，额外浮收在经手丁役，相机贪婪，较县官所得尤多”。所以一旦遇有兵差过境，“县官方愁眉苦脸，车马门与号兵房则采烈兴高。盖此消息传来，可于常年车马外另作一种新摊派，渠辈财运亨通矣。……民之破家荡业者，大都均在愿者矣”[7]62-63。由此可见，驿务伤民扰民的根源之一，实与州县官之职责集中、分身无术相关，因此新式邮政之建立，以专业机构管理专门事务，并不仅是适应民众递信的渴求，同时回应了处于转型期的清朝政治体制本身的改革需求。 (责任编辑：admin) |