权衡与平衡：清末驿弊与改革方案的选择(2)
http://www.newdu.com 2024/10/06 01:10:55 《南京邮电大学学报：社 吴昱 参加讨论
二、庚子之后的改革方案及选择过程 现存驿递系统陋弊甚多，而新式邮政亦在个别官方机构中担任起寄递职责，但为何其推行在朝野仍多遇阻力，甚难遍及？除因其主办机构为洋人之外，新式邮政所带来的相关问题亦是引起顾虑之缘由。驿传系统本身即为一等级体系，与密折制度相辅相成，形成一套直省高层官员间互相监督的集权体系[8]171-175，而州县官员又在道台、两司、提督、巡抚、总督等监督之内，各类政务信息、人事变迁均须经铺递、驿传体系层层上报，以便朝廷对信息来源进行登记、查核及反馈，因此其成本亦相对高昂，且不能对民间开放。反观新式邮政的便利，在于以低廉价格传递信件，若有特定目的，寄信者且可以匿名方式投寄，如此一来则易对朝廷体制造成冲击：若因来源不明而对此类信件置之不理，则难免遗漏重要信息；但若对其加以重视，势必鼓励匿名指控之风日益增长。无论倾向何种方法，均会对清廷惯行的政治结构造成一定影响。驿传体系虽然耗费相当，却因其具有高度的负责性与封闭性，使得朝廷即可对政治信息进行了解，又不至于面对大量的头绪而耗费精力追查，更可明确个别的责任官员负责具体事项的操作，所以有其不可取代的价值。故清廷宁可对驿政修修补补，也不敢轻易将朝政信息流通全然托之邮政，以免造成更大的冲击。 出于改革体制、维护政情流通的需求，庚子之后，张之洞与刘坤一在上奏清廷的《江楚会奏三折》之中，第一次从制度上较为全面地主张对驿传体系进行深入的改革，只是这份方案不仅出于改善驿递质量起见，其中最大缘由，还是与海关争夺新式邮政之利权相关。 《江楚会奏三折》中，提出以“驿政局”取代“邮政局”之名、而行邮政局之实的做法。《江楚会奏三折》共有三折一片，其中光绪二十七年六月初五(1901年7月20日)所上第三折《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》中，其“九曰推行邮政”，以外洋邮政与中国驿政相对应，认为外洋邮政岁入颇丰而递信最速，“中国驿站为耗财一大端，岁费约三百万两，而文报最迟，盈亏相反，迟速亦相反”。之所以投入巨费而效率低下，主要是“由于有驿州、县马必缺额，又复疲瘦，州、县以此为津贴，管驿家丁以此为利薮，故文报必致迟延，官绅书信间有外加马封附文递送者，有驿官以其非例准之条，又系不费之惠，故既不驳回，亦不收费，浮沉听之州、县，不当驿路者设铺司，武官文报交塘汛，其延搁更甚于驿站”。驿传系统日渐腐败，而列强又多开设邮局于中国内地，为保利权起见，“自光绪二十一年奉旨饬催总税务司赫德办理，光绪二十二年沿海沿江渐设邮局，附于海关税务司兼办，于是沿江沿海公文私信，迅速胜前而信资极省”。可见张之洞与刘坤一亦承认，新式邮政的建立，对革除驿站旧弊、公文传递及民间私信的发展确有明显的推动作用。 不过，两位封疆大吏亦同时在该折中主张“于各省、州、县遍设邮政局”，但邮政局“应名曰驿政局，以免与税司之邮政局相混”。其管理方式，“应由各省督、抚督饬臬司，责成州、县设局办理”，“由省城总局妥定章程，刊发印花领用粘贴，用过照数报销，即以原有驿站、铺司各经费拨充局用。内河内地分别设立快划、快马、健夫驰递，明定章程，准带官民私信。所有京外文武衙门文报、书信统归此局递送，其文报责成仍照驿站向章，其信资务宜从省，以广招徕”。通过核算是年印花信资收入，即在次年扣发相应数量的驿铺经费，“行之既久，信资日增，驿费日减，十年之后专取信资即敷局费，驿铺各费可以全行省出”，“则每年可省用款三百万矣”。驿政局之局费，“统于驿铺经费内，自行酌剂支用”。其局场地，“即设衙署内，并无另需费用，并须于境内大镇酌设分局。此局不须多人，亦无多事，但派一人驻于客栈即可，或附于店铺代办亦可，但经管发印花、收信函、收信资而已，并无多费”。寄递所用之交通工具，“如能并江海轮船，邮局亦归之州县，勿庸税务司兼管为善策”。可见二人所言“推广邮政”的关键，即在于体制上交由州县兼办：“此事若归州县兼办，则费不另筹，局由州县酌设，进退裕如。若另行委员设局，则廷寄奏报要件设有迟误，必多推诿，故惟有责成州县之无弊也。”[9]1445-1447 张之洞、刘坤一在《江楚会奏三折》中的对新式邮政或“驿政局”的设计，在具体寄递方法和业务安排上，多有参考海关邮政。但在其设计中，州县进一步扩大其管理“驿政”的权力，尤其在经费上拥有了更灵活的自主权，而原具体管理“驿政”的机构与人员，正式成为州县官署的下属，与以往州县官聘请幕府师爷管理驿站的惯例明显有别。如此一来，管理邮政的人员更趋专业化。但该方案依然与新式邮政的要求迥异，与旧制相比之进步，在于将非正式机构纳入衙署结构之中，但却将州县官的繁重责任进一步加深。而条文的具体设计上又新旧混杂，既想参考新式邮政传书递信、办理银汇的相关办法，又不愿放弃旧有驿站的政治用意。这种新旧掺杂、表里不一的体制设计，正是庚子之后清廷思变但在财力拮据和保守势力暗阻之下的妥协之举：既保证传统体制不受太大冲击，又增加新的职责以应付日益严峻的变局需要。就邮政而言，其更有一关键用意，在于建立一比海关邮政更为“正统”之新式邮递机构，而将为外籍税务司控制的邮政利权收归国人管辖。 《江楚会奏三折》中所建言的各项改革措施，在清末新政改革中多有采用，但“推行邮政”一节主张建立“驿政局”与海关邮政分庭抗礼的做法，却没有得到清廷的认同。无法推动的缘故，在于削弱了兵部原有的职权、减少其管理的巨额驿费。赫德在光绪二十八年正月十三(1902年2月20日)致外务部的申呈中即分析道：“总税务司驻京如此总理邮政事务，各省之邮政合一，日后必可为国家之一要政，俟其成功，或另设专署，或另设大臣均无不可。”要使如此庞大复杂的系统有效地运转和盈利，则必须要有统一和专业的机构对其进行管理，而《江楚会奏三折》中提议由州县官直接经营邮递业务，“地方官因知邮政可变为官事，自思举行，阻止推广之路，惟各处官员散办，不归一处专办，恐将来成效难期”。而且“数年以来各国在中国通商口岸各设信局，现有推至内地之举，此与中国邮政日行之事多所掣肘，并与中国日后应自办理之事关系亦属非轻”[10]105，如果由州县官员各自为政，不仅难以达至将邮政“速行推至内地”的效果，同时还可能让客邮肆虐的情况进一步恶化。所以张之洞、刘坤一的建策，意义不在具体的措施，而是明确了邮政为国家之重要利权、需要从外籍管邮人员手中收回的观点，并开启了之后十年内清廷为收回邮政利权而努力的序幕。 《江楚会奏三折》虽然提出将新式邮政收归自办的看法，但却没有提及在中央层面设立管邮专部。而自光绪三十一年清廷逐步推动各项新政的举办后，开始有官员建议在官制上加以改革，设立专部管理邮政：“闻日前有某大臣呈递封奏，略谓现值朝廷振兴庶务之际，所有商务事宜已经设立专部、议设官职。而农务邮电事宜亦为国家要政，宜增设专部以资整顿而一事权。”[11]尤其是1905年9月学部的成立，使得“重新划分旧制部院职能的问题提上日程，长期延续的六部架构势必改变，解决新旧体制交替，重新组合新行政体系的需求日益迫切”[12]22。但若要设立专部管理邮政，则须妥善处理旧制之中兵部对驿站的管理权限，而后者关涉利益厚重，并非轻言裁撤即可成事。以驿站经费为例，兵部即称“臣部办公经费，向仅恃驿站奏销、朋马兵马奏销饭银、札付饭银数项。各省皆多蒂欠，办公已属不敷，而纸张笔墨等件，庚子后久未承领，既须自行备办，合署饭食仅户帮千余金，尚不逮十分之一”。而即使如今奏请朝廷酌筹办公经费，其相关费用亦无法全额收齐[13]15304。由此可见，兵部经费不足，历年事务积压太多，不仅清理不易，而且形成一个不停往内耗钱的黑洞，一旦停止又无良法改革，则必定引发部务的动荡。有鉴于此，兵部更不愿将驿站的职能轻易交出，对裁驿之事或移交职能，基本坚持反对的态度。 光绪三十二年，海关管理体制发生变化。清廷为逐步收回海关利权而设立税务处，将原属总理衙门(后改外务部)管辖的海关改归新设立的税务处管理。税务处设“督办大臣一员，会办大臣一员，提调一员。分设四股，每股总办各一员，帮办各五员”，而由“第四股管理邮政事务”[14]卷一百十八。是年六月廿六(1906年8月15日)，“政府王大臣会议，迩来中国邮政日见推广，惟无统辖之所，殊难以一事权。应即商之总税务司，将各省邮政归于税务处管理，以便查核而挽利权。惟税务大臣铁大司农，以甫经接办税务，头绪纷繁，一时不能兼管邮政，大不以此举为然”[15]。此时邮务的确未交由税务处接管，两周后刑部制定邮律并奉旨允准后，仍是“由外部照会赫总税司饬邮政总局及各省分局遵办”[16]。而两位新任的税务大臣铁良、唐绍仪，亦“因税务头绪纷繁，故拟另添邮政大臣，以专职任而重邮政云”[17]5。 伴随着新政的深入及预备立宪的需要，光绪三十二年七月初六(1906年8月25日)，戴鸿慈等呈递《奏请改定全国官制以为立宪预备折》，建议将兵部改为“军部”，统管陆、海军事宜，而传统的驿务则不再成为新部负有的职责。为此戴鸿慈等建议设立“交通部”，管辖交通行政：“自轮船、铁路、电报盛行，而交通行政浸已繁多，各国殆无不特设专部以领之者。中国铁路，各国久为垂涎，急起经营，正恐惟日不足，邮政本为交通枢纽，今尚委诸税司之手，办理亦未得宜。其他轮船、电线创办已久，而进步甚迟，欲求整顿扩张，正赖事权统一。臣等谓宜合此数项，仿日本递信省例，特设一交通部。”[18]371-372除中央机构设邮部专管外，戴鸿慈等又建议“变通地方行政制度”，每省设民政司、执法司、财务司、提学司、巡警司、军政司、外交司和邮递司，除执法司和军政司外，“其余六司皆为督抚之最高辅佐官”[18]377。由此可见，这一方案从中央到地方，均设立专职部门管理新式邮政，开启了清末邮政管理体制的改革风潮。 七天之后，清廷颁定“仿行立宪”上谕，认为“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政”，而“廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘定”[19]128。但在官制改革的讨论中，主要集中在建立新的行政体系，尤其是理顺“道咸以降，督抚权力扩张，出现权力下移的趋势”而产生的中央与直省的紧张关系[12]22，而对于裁驿置邮的具体事务讨论并不多。是年八月十六(10月3日)曾有报道称，朝廷新定地方官制中，设有邮政司部门：“凡一省之航铁道、电信，均其职掌，而本省驿递亦裁撤并入。”[20]不过，清廷最后的政制设计，采用了“自上而下、先内而外”的办法，直省的改革暂且搁置，而首要对中央各部的职能进行重整和设计，因此如何重组兵部的管理职能、是否设立专部管理邮政及如何处理驿站问题，成为媒体关注的重点之一。 《盛京时报》在九月十五(11月1日)刊登了《定各堂部司各官额缺职掌述汇》的京师要闻，其中透露朝廷将设立交通部，专管交通事务：“……第九交通部。管理全国交通工事(以工部改设，兼有商部、外务部、兵部之职掌)设四司，一曰路政司，二曰邮电司，三曰航业司，四曰都水稽察各省交通司、河道及铁路局、电报局。”从此报道不难看出，清廷初时讨论的方案还相当粗略，其改设思路，基本从原有六部入手，将相近的职能进行重组和整合，其构思基本涵盖了后来邮传部“路电邮航”四项职责。九月十六(11月2日)奕劻等进呈《厘定中央各衙门官制缮单》，在《附阁部院官制节略清单》中，其设计方案与《盛京时报》的消息多有相符，其中“兵部掌绿营兵籍，徒拥虚名，近日时局非有陆、海两军不能立国，而马政应隶陆军，故分兵部为陆军部，以太仆寺并入”。而对于邮传事务，“轮电、交通、邮递络绎，非设专部则运转不灵，故变工部为邮传部，以次于农工商部”[18]470。可见《盛京时报》的消息相当灵通，其报道基本涵盖了奕劻该折的全部信息。 而九月廿五(11月11日)的《盛京时报》在改革官制上谕发布后，进一步解释了当初为何以工部改交通部的想法：“交通为增进国势之要政，东西各国咸重之。中国现于电政、路政、邮政、航业亦次第推行，不设专官，曷由进步。今拟以工部改设交通部，即以该部所掌之河工海塘各事宜附入，并以商部通艺司所掌之铁路、设电、行轮，外务部榷算所掌之邮政。”而其具体职能，则是“交通部管理全国铁路、电报、电话、邮政、驿传、航路、标织、商轮、民船、水路运输、疏濬河道、河湖海隄工各事宜，并稽查各省交通司河道及铁路局、电报局、邮政局”。由此可见，在交通部的设计内，管理事宜相当庞杂，并不仅仅关注于交通事务。而其所设邮电司，其中两项职责即“稽核全国邮政及研究一切邮政事项”和“筹办未立邮局地方之驿传，更定章程，整饬驿务事项”[21]。按其思路，似乎在新部成立之后暂不处理裁驿置邮的事宜，而是保持邮政与驿传的网络，在部分地区依旧采用驿传的方式处理邮递问题。虽然设立交通部的方案最终没有获准，但对于该部职能的构思却未必事出无因，继续保存驿传，很有可能是一种妥协方案，暂不触动实质的利权问题，而首先建立起一套“仿行宪政”的官制体系。 光绪三十二年九月二十(1906年11月6日)，清廷正式发布厘定官制上谕，其中管驿的兵部“改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入”，而之前传闻改为交通部的工部，则“并入商部，改为农工商部”，而“轮船、铁路、电线、邮政，应设专司，着名为邮传部”[19]196。从此定制可以发现，原先讨论以工部改交通部的方案基本放弃，而易“交通部”为“邮传部”，则出自总司核定官制方案的奕劻、孙家鼐和瞿鸿禨的决定[22]152。但是厘定官制中，对管驿权利依然归属陆军部，亦不虑及裁驿置邮之问题。在颁布上谕后陆军部所定《陆军部各厅司处应办事宜》可以看出，该部仍如原兵部，设置捷报处与马馆管理驿站、驿马问题。陆军部军咨处的第四司(此司缓设，归第二司兼办)的应办事宜，即包括与推广邮政相关的各个主要方面：“一考查全国邮政现在情形事宜；一收集全国邮政各项章程规则图表事宜；一核议全国邮政推广办法事宜；一规定军用邮政章程事宜；一规定平战两时邮政与军队联系章程事宜；一筹拟添设邮局以利军事计画事宜；一研究现在全国驿递台站利弊筹拟改良事宜。”[23]211可见陆军部并未将驿递的相关职责归并到邮传部中，反在其职责内还涉及全国邮政的相关事宜。 上述情况表明，由于官制初定，各部相关交叉职能尚未能明确划分。在稍后陆军部所上《核议陆军部官制并酌拟办法折》中，附有《拟定陆军部章制敬缮清单》，其中军乘司“掌军台、驿站、牌票、贡马、军马各项事宜。凡旧隶兵部车驾司所掌，除各牧场事宜划归军牧司外，其余各项及由武库司内画出遣配等事件皆属焉。区为驿传、销算、配戌三科分理司务。其捷报处、马馆仍旧设立，一切事宜隶属该司”。而该司“设司长一员，承发官一员，驿传、销算、配戌三科各设科长一员，共设一二三等科员十八员，录事十二员。另设捷报处总办一员，办事官六员，录事二员。又马馆监督一员，录事二员”[23]211。以驿传事务而言，其主管部门的工作思路并无改变，只是称呼改为“陆军部”罢了。形成对比的是，光绪三十三年六月颁布的邮传部新官制，原设计的邮电司被分为电政司与邮政司，邮政司“司掌全国邮政，凡邮政应行考核调查及筹划扩充，并审议邮律各项事件”[24]844。其中亦无涉及驿务，陆军部对此项职权依然牢牢控制，不愿放手。 邮传部的成立，在名义上新式邮政有了中央一级的主管部门，而首任邮传部尚书张百熙亦针对地方管邮体系及邮权问题提出几项计划：“邮传部设立布置停妥后，即拟将邮政收回自办；邮传部拟奏于各行省，设邮传使，所需经费，即以各省向有驿站支项拨充……拟将来派员入万国邮政公会及万国路政公会，以资讲求，而期联络。”[25]可见是时邮部主官即已将邮政及驿站事务归入其部职责之中，不过二者之间仍有分别，在其看来，似乎收回邮政自办更为重要，宜先举行。只是张百熙仅任职五月即离世，而邮传部在收回邮政自办及裁驿置邮等事务上，尚因人事与利益之，纠缠直至清亡。 (责任编辑：admin) |