马戎：中国民族区域自治制度的历史演变轨迹(3)
http://www.newdu.com 2024/11/24 05:11:15 《中央社会主义学院学报 马戎 参加讨论
三、中央第四次民族工作会议对于“民族区域自治”的表述 我国有关民族理论的学术辩论（包括“民族”概念的定义、是否存在“中华民族”、今后应当加强民族区域自治制度还是构建中华民族共同体意识）已经持续近20年。2014年中央第四次民族工作会议提出的主要任务是“准确把握新形势下民族问题、民族工作的特点和规律，统一思想认识，明确目标任务，坚定信心决心，提高做好民族工作能力和水平”。因此，仔细解读这次会议的文件，有助于我们理解我国民族工作的大方向。 （一）坚持和完善民族区域自治制度要做到“两个结合” 如上所述，民族区域自治是新中国成立之初就被正式确定为解决中国民族问题的基本制度，获得多位最高领导人一再肯定，已成为中国共产党民族工作话语体系的核心部分。同时，由于我国许多与少数民族权益相关的政策（计划生育、高考加分、就业优惠、特殊福利、自治地方干部任命、“两少一宽”等）其法律基础和施行依据都与《民族区域自治法》和每个国民的“民族身份”相关，牵一发而动全身，不仅涉及全国上亿少数民族民众每个人的具体权益和社会福利，同时与几百万少数民族考生的大学梦、几百万少数民族干部的进入渠道和晋升空间等切身利益密切相关。由于我国以少数民族整体为对象的各类“民族政策”已经实行了几十年，事实上已经形成了某种兼有法律依据和代际延续性的“既得利益群体”。因此，当学术界的讨论触及这一基本制度时，必然引发各级少数民族干部、知识分子和部分民众的激烈反弹，而这些少数民族干部和知识分子又是中央政府在各自治地方党政干部队伍和学术界中的重要依靠对象。大概是出于这一考虑，2014年中央第四次民族工作会议再次确认了这一制度：“民族区域自治是党的民族政策的源头，我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头变了，根基就动摇了，在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应。” 但是在再次肯定这一制度的同时，对于在今天的新形势下我们应当如何解读当年构建的民族区域自治制度，民族工作会议提出了两个全新的视角：“坚持和完善民族区域自治制度，要做到‘两个结合’。一是坚持统一和自治相结合。团结统一是国家最高利益，是各族人民共同利益，是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家团结统一，就谈不上民族区域自治。同时，要在确保国家法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方特殊问题。二是坚持民族因素和区域因素相结合。民族区域自治，既包括了民族因素，又包括了区域因素。民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。这一点必须搞清楚，否则就会走到错误的方向上去”。中国将继续坚持民族区域自治制度，但是关于应当如何解读这个制度和在实践中引导其未来走向，我们必须“与时俱进”。 （二）如何理解我国民族自治地方以“民族”命名 在设定我国民族区域自治地方的行政边界和名称时，新中国与苏联、南斯拉夫的思路相似，参考了传统的民族聚居地域并以当地少数民族命名。对于我们今天应当如何理解这种命名方式，民族工作会议明确指出：“我们的自治区戴了民族的‘帽子’，戴这个‘帽子’是要这个民族担负起维护国家统一、民族团结的更大责任。”这个视角与人们对“自治民族”在其自治地区的权力机构和经济活动中享有更多权益的通常理解很不相同。对于“自治民族”应承担什么责任的这一新提法，非常发人深省。至于为什么目前仍然必须维持民族区域自治制度，民族工作会议指出：“在改革问题上绝不能出现颠覆性错误，大的制度和方针政策不能搞一百八十度的大转弯，否则没有不跌跟头的。”对于这些论述，都需要我们从更深的理论层次和更长的历史跨度来加以领会。 与此同时，第四次中央民族工作会议提出“把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生”，而不是像有些人提议的那样，去加快制定5大自治区和新疆各民族自治地方的《区域自治法》实施条例，这在客观上间接地回答了一些人要求制定5大自治区自治条例的呼吁。 （三）对几个争议问题的表态 长期以来，有些人一直呼吁给民族区域自治“提级”和“扩容”。所谓“提级”，是在国家层面上提高民族区域自治制度的级别，设立相应的中央机构和地方机构与民族区域自治制度匹配，即要求建立与人大、政协相同级别的民族事务机构。在中央一级，我国现在有全国人民代表大会的组织机构、办公地点（人民大会堂）和全国政治协商会议的组织机构、办公地点（政协礼堂），这两个机构的“年会”是中国政治生活中最重大的事件（俗称“两会”）。上述呼吁即要求在中央层面组建一个与这两个重要机构相平行的政治组织（全国少数民族区域自治委员会），并在北京建造一个与人民大会堂、政协礼堂相当的办公、开会的建筑物。 在某种意义上，这个设计思路像苏联时期最高苏维埃“两院”中的“民族院”（另一个是“联盟院”）。苏联时期的“民族院”代表着苏联各民族自治地方的特殊利益。苏联宪法规定，民族院是由各加盟共和国、自治共和国、自治州、自治专区，在普遍、平等、直接的原则上，以秘密投票方式在各类自治地方分别选出32名、11名、5名、1名代表共750名代表组成，任期5年。民族院每年举行两次例会，讨论和磋商民族问题和有关提案。院内设主席1人，副主席4人和30多个常设委员会。“根据1924年苏联宪法，为苏联中央执行委员会的议院之一”。苏联的任何重大决策，都要通过“两院”（联盟院、民族院）投票通过。众所周知，在我国的全国人大代表选举和全国政协委员推选过程中已经充分考虑到各少数民族的代表性，在目前的体制下，是否还需要专门成立一个“代表少数民族自治地区”的全国性权力机构？这个机构与全国人大、全国政协之间应当是一种什么性质的关系？这是必须慎重考虑的。 所谓“扩容”，即提出要突破宪法、民族区域自治法关于民族自治地方行政区划的规定，设立民族自治市或市辖的民族自治区，使民族自治地方由原来的自治区、自治州、自治县（旗）变为自治区、自治州（市）、自治县（旗、市、区）。国家民委政法司多年力推修订《宪法》，要求《宪法》中增加“民族市”的提法，以便在自治县（旗）经济与人口发展“升格”为市后，仍然能够保持原有的“民族自治”性质与权益。 自我国实行“改革开放”政策以来，各地城镇经济发展和城市化步伐加快，当一些自治县（旗）的非农经济发展与人口规模达到建市标准时，少数民族人口在总人口中所占比例通常显著下降。在中国社会发展的大潮流中，全国人口中的城镇人口比例已经从2000年的36.9%迅速增至2017年底的58.52%。在当前中国推进“西部大开发”和快速城镇化发展过程中，这些新设城市的发展方向应当是更加开放，更加积极地加入中国各民族交往交流交融的发展洪流，而不应当是继续坚持某个本地民族的“区域自治”。 （四）提出“加强中华民族交往交流交融” 中央第四次民族工作会议提出：“全国统一市场的形成，地区封闭的打破，民族交往交流的增多，会极大地促进交融，这是历史趋势，是社会主义市场经济发展的必然结果，是坚持社会主义属性的必然结果，是中华文明前进的必然结果……要尊重规律，把握好民族交往交流交融的历史方向，而不能无视民族共性放弃引导，也不能超越历史阶段，忽视民族差异用行政手段强行推进。”由此可见，进一步强化民族区域自治并对自治地方“提级”和“扩容”的思路，是与中央呼吁加强各民族交往交流交融的历史大方向背道而驰的。 此外，在2010年普查时我国还有64万“未识别人口”，有些群体（如贵州“穿青人”、澳门“土生葡人”等）希望被正式承认为新的“民族”，以新“民族”身份进入中国的民族大家庭和政治格局。还有一些地区仍在申请建立新自治县或城市“民族区”。中央第四次民族工作会议正式表态，我国的“民族识别”工作已经基本完成。 （五）关于“民族自决权”的新呼声 20世纪40年代后期，中共中央除了不再提联邦制之外，也不再提“民族自决权”。1949年10月5日《中共中央关于少数民族“自决权”问题给二野前委的指示》明确指出：“关于党的民族政策的申述，应根据人民政协共同纲领中民族政策的规定。又关于各少数民族的‘自决权’问题，今天不应再去强调。过去在内战时期，我党为了争取少数民族，以反对国民党的反动统治（它对各少数民族特别表现为大汉族主义），曾强调过这一口号，这在当时是完全正确的。但今天的情况，已有了根本的变化，国民党的反动统治基本上已被打倒，我党领导的新中国业经诞生，为了完成我们国家的统一大业，为了反对帝国主义及其走狗分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题上，就不应再强调这一口号，以免为帝国主义及国内各少数民族中的反动分子所利用，而使我们陷于被动的地位”。因此，自20世纪40年代后期以来，党中央已明确表示在中国的民族工作中放弃“民族自决”的口号和思路。2014年中央第四次民族工作会议明确提出：“我们坚决不搞任何形式的‘民族自决’。毛泽东同志、周恩来同志一再告诫，不搞这些不仅是因为与我国国情不符，也是为了防止外部势力利用民族问题挑拨离间。” 《中国民族报》2017年11月17日发表的一篇文章强调：“‘民族自决’是民族区域自治制度的重要理论……马克思列宁主义并不反对民族自决，相反，还把民族自决作为处理民族问题的重要理论与指针……虽然从名称上看，中国共产党从建党之初到中日之间全面战争爆发所坚持的民族自决并没有演化成为处理各民族共同建国问题的制度选择，但是从思想内核上看，‘民族自决’所提倡的尊重处于弱势的人数较少的民族的政治自主权利的想法，却得到了中国共产党的肯定。”这篇文章虽然承认党在上世纪40年代后不再提“民族自决”，但是强调指出“民族自决”的“内核”是被党接受和肯定的，而且坚持在理论上把“民族自决”与我国现行的民族区域自治制度联系起来。《中国民族报》2016年8月12日发表了另一篇文章，公开质疑“中华民族”作为一个政治实体是否已经形成，为强化民族区域自治做理论注脚。 (责任编辑：admin) |