马戎：中国民族区域自治制度的历史演变轨迹(5)
http://www.newdu.com 2024/11/24 05:11:03 《中央社会主义学院学报 马戎 参加讨论
从各自治区的经济年鉴中，可以看到2011年中央财政补助在5大自治区财政收入中所占的比例：西藏（91.7%）、宁夏（68.8%）、广西（62.8%）、新疆（60.0%）、内蒙古（24.3%）。总体而言，我国各少数民族自治地方的财政收入在很大程度上依赖于中央政府的财政转移支付和各种形式的“对口支援”。在这样一个基本上是资金单向流动的模式下，强调各自治地方在经济建设方面的“自治权”，可能只有政治上的意义。 （11）第三十一条：“按照国家规定，可以开展对外经济贸易活动，经过国务院批准，可以开辟对外贸易口岸。与外国接壤的民族自治地方经国务院批准，开展边境贸易。民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。”这一条除了最后“优惠政策”这部分外，所要求的与中国其他行政单位的权限并没有实质区别。无论是哪个地区，开展外贸活动和边贸贸易都需要国务院的审批。把这一条称为“对外经济贸易管理自治权”并不确切，只是突出其政治和法律含义。 （12）第三十二条：“有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。民族自治地方的财政预算，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的结余资金。”如上所述，在各自治地方财政上依赖于中央财政转移支付和东部省市对口支援的现实中，“管理地方财政的自治权”的实际意义是很有限的，列出这一条仅仅突出了“自治权”的政治和法律含义。 （13）第三十六条：“根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。”我们看到新疆维吾尔自治区长期实行民族分校体制、母语为主的教学模式和在高考中以少数民族考生为对象设定降低录取分数线等做法，其法律依据即是这一条。“招收少数民族为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课，推广全国通用的普通话和规范汉字。”如西藏和新疆在上世纪80年代初推行民汉分校、分班，在民族学校实行除汉语文课程外其他课程用母语文授课，即是依据这一精神，也被人们称为“民族教育管理自治权”。 自上世纪80年代以来，新疆各大学所有院系长期实行民汉学生分别用汉语和母语授课的体制，维吾尔族、哈萨克族大学生的专业知识均用母语学习，数理化生等专业的母语文教材的质量和教学效果无法与汉文专业教材相比，加上“民考民”学生重点高校理科院系的数学录取分数线在2018年仍仅为35分（汉族学生的数学及格分数线为90分）。这样的母语教育体制实际上影响了少数民族学生的专业学习成绩，使他们无法进入内地一流大学，也为他们毕业后在城镇劳动力市场的就业和发展制造了语言障碍。 （14）第三十八条至第四十二条，分别涉及民族文化事业、科技发展规划、医疗卫生事业、体育事业、对外文化教育交流等方面的管理权。在这些领域中的所谓“自治权”，其实与其他省市相关行政部门（文化厅、教育厅、卫生厅等）的管理权限并无本质差别。 （15）第四十三条、第四十四条：“根据法律规定，制定管理流动人口的办法”“实行计划生育和优生优育，提高各民族人口素质”。这被称作“人口管理自治权”。在实际社会中，我们看到长期以来南疆和许多藏区的少数民族民众实际上并没有推行计划生育，保持了高生育率。如1972年南疆墨玉县维吾尔族总和生育率（根据年龄别生育率推算的女性一生生育子女数）为6.64，1981年全新疆维吾尔族总和生育率为5.56。 第三章《自治机关的自治权》中的上述各条，除了涉及语言文字使用（第二十二条）、民族学校及母语教育（第三十六条、第三十七条）之外，其余领域提出的权限范围其实与其他地区各级行政单元（省、地、县）政府的权限大致相当。但是这些行政管理权限在这部《民族区域自治法》中都以“民族自治权”的法律高度提出。这恰恰反映出上世纪80年代初期中国56个民族这一层面“民族”意识的空前高涨，尽管这部《自治法》的多个条文中提到“根据法律规定和国家统一规划”“依照国家规定”“经国务院批准”“在国家计划的指导下”等前提，但是都从“民族自治权”的角度来强调这些权力，而且这部《自治法》并没有说明：中央部门的这些决议、命令等是否适合民族自治地方的实际情况，这个结论应当由谁（或哪些机构）来确认？如果出现争议，又应当由谁来裁决？ 在苏联宪法中，各自治共和国有脱离苏联并成为独立国家的权力。在国家政权稳定并实行高度集权体制、中央政府享有很高权威并掌握国家主要资源的年代，这个“独立权”没有人真正努力去推动实现，甚至没有人去认真对待这个条文，苏联政府中有许多人在对外宣传中还沾沾自喜，认为这一条文显示出苏联共产党和中央政府对少数民族“自决权”和“民主精神”的诚心维护。但是，一旦国家政治格局发生动荡，例如戈尔巴乔夫的“政治体制改革”导致传统意识形态失去影响力和中央政府权威弱化，此时，就可能有一些共和国（波罗的海三国、格鲁吉亚等）以宪法中明文规定的“脱离权”而争取独立建国。苏联这个当年的“超级大国”就是这样解体的。人们也有可能提问：中国《民族区域自治法》中有关“变通执行或者停止执行”这一权利，是否也有可能在未来某个时刻发挥出关键作用，为民族自治地方公开挑战中央政府和国家的权威提供法律依据呢? （二）我国《宪法》中有关“民族”（56个“民族”层面）的条文 《宪法》第四条、第九十九条、第一百一十二条至第一百二十二条是关于民族区域自治的规定。把《宪法》的第一百一十二条至第一百二十二条和《民族区域自治法》前述内容相比，我们可以看到，《宪法》中关于自治地方的人民代表大会、自治地方政府首脑任命、财政自治权、经济建设和文教事业管理、地方公安部队、使用当地通用文字等方面，已经涵盖了《民族区域自治法》中有关“自治权利”的基本内容。上述条文在1982年《宪法》中已经出现，与1984年《民族区域自治法》的颁布几乎同期，两个重要文件都是在20世纪80年代初期中国社会整体的政治氛围中出台的。在2018年进行《宪法》修订时，上述条文没有修改。 《宪法》是确定一个国家根本制度的基本大法。从文本内容的对比中，我们看到《民族区域自治法》的这些内容与《宪法》的相关条款大致重合。换言之，如果《宪法》上述具体条款能够在政府各项工作中得到切实落实，《民族区域自治法》的这些内容即是可有可无的。 （三）近年来对于提高《民族区域自治法》的地位及作用的呼吁 2017年底，《中国民族报》发表的一篇文章声称：“民族区域自治制度实施不足的重要原因，是缺乏自治权及其地位的宪法保障。根据宪法原则，民族自治地方条例本应发挥民族自治地方‘小宪法’的作用，但迟迟没有进入立法程序阶段。有鉴于此，中央应当在民族自治地方条例的制定过程中承担主导责任。同时根据《宪法》第三条原则，采取必要的具体职权划分来规范和完善《民族区域自治法》，使其提升到稳固的宪法地位，以确保自治权不被忽视或者遭受一般法律、行政法规与地方政策的破坏……中央与民族区域自治地方关系的法治化的路径，在于将《民族区域自治法》这一民族区域自治制度的核心规范，提升到中央与民族自治地方基本法的宪法地位……明晰中央与民族自治地方的关系性质。从法律规范上进一步明确民族自治地方权力属性，使中央与民族自治地方的关系互动接受基本法的约束……建立中央与民族自治地方在职权纠纷和利益纠纷等方面的争议解决机制。在这方面，建立违宪审查机制是有效解决中央与民族自治地方纠纷争议的重要宪法保障机制。” 这里提到“中央与民族自治地方基本法”“中央与民族自治地方的关系互动接受基本法的约束”，使人很自然地联想到香港和澳门这两个特别行政区的“基本法”。香港、澳门曾是清朝割让给英国、葡萄牙的殖民地，长期以来实行的政治制度、经济制度和法律制度等都不同于内地，20世纪后期在中国各方面变得强大后，中国政府通过与英国、葡萄牙政府的外交谈判使两个地区正式回归中国。由于考虑到两地区与祖国内地的重大制度差异，为了两地政治体制、经济体系和司法制度能够有效衔接，中央政府采用实行“一国两制”、制定“基本法”来处理港、澳“特别行政区”与中央政府、内地省市之间的关系互动。 而我国各少数民族自治地方自1949年后就纳入中央政府的直接行政管辖之下，基本政治制度、经济制度、司法体系等与其他省市没有本质差异，因此，把民族自治地方与中央政府之间的关系互动和职权纠纷、利益纠纷等方面的争议解决机制比喻为“基本法”模式，甚至明确提出要“建立违宪审查机制”，这就混淆了两种性质完全不同的关系模式。 (责任编辑：admin) |