处于19世纪与20世纪之交的中国，在西方霸权威胁和文明示范下，开始了政治现代化的进程。其中，地方自治作为改革的基础，自20世纪第一个十年开始试办，到40年代末从法律上确立地方公共权力资源的完全开放，完成了制度创新的艰难使命。
    一
    中国传统的官僚制度具有典型性和早熟性，其治理结构从表面上看在很多方面具备了自治的充分空间，但传统体制内部并没有孕育出地方自治制度。19世纪末期，“蛮夷之邦”的坚船利炮打开了“天朝大国”的大门，传统的政治权威和治理结构遇到了外部强度冲击。但当时的政治决策层是以一种文化中心主义的价值观去看待外部挑战的，他们所关心的是如何固守传统而不是如何适应挑战，力图创新。然而，甲午战败后“朝野乃知旧法之不足恃”，由先前的“从器物上感觉不足”，到“从制度上感觉不足”（注：中国传统行政制度现代化进程考察〔J〕。中国行政管理，1999，（9）。）。这种“不足”，则是从欧美和日本的文明示范中得出的结论。梁启超指出，美日诸国所办各事，“皆有数种大政提归政府办理……，其余地方各公事则归各地方自理，政府不干预之，此是最善之法”（注：梁启超选集〔C〕。上海：上海人民出版社，1984.63.）。于是宪政、议院、地方自治被视为救亡图存之不二法门。所谓“有一术可以救今中国之兴亡者乎？有，地方自治是也”（注：邓实。 中国地方自治制论〔A〕。丁光旭。近代中国地方自治研究〔C〕。 广州：广州出版社，1993.）。梁启超还一度在湖南组织成立南学会， “专以提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”（注：梁启超。 戊戌政变记〔M〕。北京：中华书局，1954.130.）。 这一举动遭到了最高决策层的压制，对主事诸人甚至要“一律拿问治罪，以杜后患”（注：戊戌变法档案史料〔M〕。北京：中华书局，1958.457.）。
    但是，执政当局的高压政策没有压抑住上层民众要求制度创新的呼声。进入20世纪，要求扩大政治参与的诉求，给执政当局带来了强大的压力，最高决策层“内恐舆情之反侧，又外惧强邻之责言”（注：论中国必革政始能维新〔J〕。东方杂志，（1）。），对于“朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”（注：上谕〔A〕。光绪东华录〔C〕。4601-4602.）不得不着手改革。 这样更加激发了上层民众透过地方自治的管道，参与地方公共事务的热情。于是，除了对宪政、议会、地方自治进一步系统地宣讲、呼吁以外，还开始了试办地方自治的实践。
    1905年11月，上海部分绅商鉴于“道路不修、沟渠渍淤、市政衰败”之现实，集议创设总工程局，“以整顿地方，立自治之基”（注：杨逸。上海自治志：公牍甲编〔A〕。丁光旭。近代中国地方自治研究〔C〕。 广州：广州出版社，1993.）。总工程局由各慈善团体、书院、 警务以及铺、段绅董开会投票选举组成议事、董事两会。这就是说，机构的组成，不是由政府任命，而是由一定地域的公民依照一定条件选举。这是当时以民间社会自发组织地方自治的一个典型。这种事实上的绅商自治，曾遍及东南沿海，如著名立宪派人士张謇在他的家乡南通成立自治会，进行议事会、董事会选举，办理户籍、财政、工程、警务等公共事务，使南通成为这一时期民间试办地方自治较为著名的一个地区。
    革新派地方行政长官也进行了地方自治的大胆尝试，最为典型的是直隶总督袁世凯指导的天津自治。1905年起，袁世凯派员赴日本考察，组织自治研究机构，做了大量工作。从天津县试办情形看，由地方行政长官主导操办，其自治章程就自治区域、住民、议事会、董事会、选举事项、职权及办事规则、自治之财政、自治之经费、预决算、自治之监督等作出明确规定（注：清末筹备立宪档案史料：下册〔M〕。北京：中华书局，1979.719.）， 被当时日本学界称为“清国惟一自治规程”（注：骆鸿翔。天津自治施行之现状〔A〕。丁光旭。近代中国地方自治研究〔C〕。广州：广州出版社，1993.），并进行了有限普选， 成立了完备的组织，开始由上海民间自发试办地方自治时的体制外运作向官僚行政体制内推进。这在当时产生了广泛影响，直接推动了中央政府就推行地方自治制度作出决策。
    20世纪初的中国，上层民众对帝国政府制度创新的诉求越来越强烈，最高决策层不得不作出推进改革的决断。改革在当时即是筹备立宪。而“地方自治一事，为将来宪政基础，此实内政改革最大之关键”（注：清末筹备立宪档案史料：上册〔M〕。北京：中华书局，1979.54-67.）。按照当局立宪计划，地方自治划城镇乡为一级，厅州县为一级，自下而上，7年完成。随着改革压力的不断增大，1911 年初对此计划又进行修改，设计于1912年内地方自治一律告成。
    地方自治在中央由民政部负责指导，在地方则由地方行政长官负责筹备。省民意机关--咨议局设地方自治筹办处负责筹办事宜。其推行步骤是，先由地方成立地方自治筹备处（或地方自治局），按《自治研究所章程》（民政部拟宪政编查馆复核）规定，各地逐级设立地方自治研究所，讲习地方自治章程，造就自治职员，先后颁布《城镇乡地方自治章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等，各地按章程进行户口调查、选民确定、举办选举，地方自治渐次推进。
    但中央政府推行地方自治的计划、措施、法令及效果，与民间各阶层诉求无法契合。全力推动、积极参与改革的立宪派对政府推行地方自治虽然持欢迎和支持态度，并且是地方自治的主要参与力量和地方自治机关的主导成分，但他们对政府的地方自治计划及实施效果仍表现出不满。立宪派主张地方自治应及于省一级。指出政府未将省列入地方自治，乃“有意剥夺各行省之自治权”，是“目前之最大问题”。二是立宪派批评“地方官敷衍塞责”，致使“地方自治之名著，地方自治之实亡”（注：丁光旭。近代中国地方自治研究〔C〕。广州：广州出版社，1993.）。下层民众的态度也是一个变数。因为地方自治的推行，要在传统官僚行政系统之外，再建构起一套公共权力体系，调查户口--这很容易被理解为按口抽丁的前奏，自治捐款、抽税摊派又是不可趋避的，遂使得民众阶层成为地方自治的阻力变量，“滋事”、“民变”屡屡发生（注：清末民变表〔Z〕。近代史资料，1982，（4）。）。
    在财政捉襟见肘、舆论纷然的情形下，中央政府颁布一系列法律，进行地方自治的制度设计，并严加督导，不长时间内全国基本上建立了地方自治的架构：城镇乡地方自治机关普遍成立，全国选举产生的城镇乡议事会议员和董事会成员约68000人以上，地方自治办公、 办事机构的自治公所3350个；府厅州县地方自治于1910年开始办理至辛亥革命爆发，已有若干省成立了议事会、参事会，如直隶已成立124处； 其余各省，“均在筹办，皆可限期告成”（注：宪政编查馆大臣奕匡等奏报各省筹办宪政情形折〔A〕。清末筹备立宪档案史料：下册〔C〕。）。