进入20世纪40年代中后期，国民党实行的近20年训政，不仅没有完成为进入宪政而创造条件的使命，而且这个党本身也变得腐败不堪、分崩离析、威信扫地。在民族主义旗帜下组织领导抗日战争的胜利，也没有给它带来新的转机。面对国际国内的强大政治压力，国民党宣布无论是否具备实行宪政的条件，都要立即实行宪政。1946年11月，具有最高权力机关性质、经区域和职业选举制选举产生的国民大会，制定了《中华民国宪法》，规定实行完全的地方自治制度。
    新的地方自治基本精神为：其一，中央和地方的权限划分，实行均权制度。其二，职权划分，以事务之性质为标准，划分方法实行列举式，划定完全属于中央之职权；立法权属于中央，执行权赋予地方；立法权属于省，执行权赋予县，完全属于县之职权。其三，省、县、市均为地方自治区域。行宪行政院第33次会议根据《宪法》规定，讨论通过了《省县自治通则草案》，提请立法院审议通过；内政部并参照该草案，拟订了《直辖市自治通则草案》、《市自治通则草案》（注：中华民国年鉴（民国三十七年）〔M〕。中华年鉴社。）。 这些法律草案就实施自治程序、自治机关、自治范围和权限、自治监督等等作出了系统的可操作性的规定。从宪法和法律草案上看，已经完成了公共权力资源的完全开放。显然，公共权力资源由封闭到完全开放，其过程不是自然完成的，而是危机下的过度回应。但是，也必须看到，这种制度设计，并不是执政当局治国方略和民生理念的单方面转变，其中诸多内容，吸纳了社会各阶层、各利益团体扩大政治参与的意见和建议，换言之，它是当时中国各阶层扩大政治参与的意志表达。
    四
    随着国民党统治时代的结束，以普遍价值观为基础扩大政治参与的努力宣告失败，但其也留给后人一些启示。
    其一，要改变中国积贫积弱的局面，必须做到上下一体；要做到上下一体，必须改变国民的被动状况；要改变国民的被动状况，应该建立某种参与机制。地方自治正是公共参与的一种制度安排。上层民众的社会舆论不遗余力地呼吁扩大公共参与的重要性，从而形成了一种强大的舆论压力，使之变成衡量政府合法性基础的重要标志。
    其二，包括地方自治在内的、以公共参与为主要内容的制度创新进程，与西方所具有的自然生成性--由萌芽到上升为资本家形态，并成为社会普遍价值观念和生活方式--显然具有极大的不同。这就决定了政府在这一进程中的角色至关重要。20世纪上半叶的中国政府，无一不面临着政治和社会的严重危机，因此，20世纪上半叶中国的地方自治，政府的角色是被动的，但并不完全是消极的，从制度设计到实际运作，政府发挥了一定程度的启动功能、动员功能和规范功能。政府承担了推动地方自治进程的主体角色。
    其三，20世纪上半叶的中国政府，始终面临着两难选择：不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机；扩大公共参与，推进地方自治，又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透--官僚治理的严峻使命背道而驰。如何在加强中央政府控制力、收取流失于地方和民间的权力与资源的同时，扩大公共参与，并找到二者之间的平衡点，是执政当局在地方自治设计和运作中极力探求的。
    其四，地方自治的推进毫无疑问应使得地方政治更具有参与性，但统治者发现，公共参与诉求为官僚政治提供了干预地方、渗透社区的客观可能，于是，地方自治的推进就成为以自治为名，以加强行政控制和向地方社区渗透为根本目的的逆向运作。这种手段和目的的矛盾性，使得地方自治的制度设计往往变成一种炒作，而地方自治的实际运作则又变成了加强官僚控制和渗透的逆向动作，以推进地方自治达到官僚控制的深层次目的。
    其五，在20世纪上半叶的中国，经济、文化落后，政治、社会动荡，社会底层的普通公众最基本的利益诉求是求得生存，渴望稳定。而地方自治实质上是公共权力资源占有关系的调整，它本身无法满足，至少不能很直接和快速地满足普遍公众的利益诉求，甚至在一定时期、一定程度上还会给这种利益带来消极影响--如自治经费的筹措、公共管理人员的增加等。这样，上层民众扩大公共参与既不能动员普通公众，也与政府的优先目标相悖离，这就决定了其必然以悲剧而告终。