二
    辛亥革命是中国政治体制历史性的转折点。随着君主政体的瓦解，社会的权力中心、整合中枢、文化象征和资源分配中心同时出现真空状态。革命还剪断了中央与地方之间的行政纽带。但作为立宪--政治改革的成果，地方民意机构和地方自治机关，因其具有与帝国官僚行政体制不同的异质性，使其不仅未在旧政体瓦解中受到损害，反而因其异质性而顺利契入新的政治体系，获得了新的合法性，并填补了地方公共权力的真空。1912年2月， 南京临时政府内务总长程德全发布命令：“民国建立，人民有参政之权，而养成政治能力尤以地方自治为先导。我国地方自治在满清时代颇具基础，应请各都督令各州县妥谕人民，通限三个月内将城镇乡会选举等一律制齐……选民资格与区域暂仍旧制。”（注：丁光旭。近代中国地方自治研究〔C〕。广州：广州出版社，1993.）
    作为南京政府合法继承者的袁世凯，“一个日益倾向中央集权的国家结构的总统，主持着一个事实上的联邦政府”（注：〔美〕费正清。 剑桥中华民国史：中译本第一部〔M〕。 上海：上海人民出版社， 1991.240-241.），他担心的是对地方自治如不加以抑制，将不可避免地为地方分立主义所利用，为了重建行政管理机制，于1914年12月下令停办地方自治，并且将其作为重建新秩序的一个步骤和内容。但地方自治作为公民参政或曰扩大政治参与的一种制度安排，已经成为制度创新的一种象征符号。为扩大中央政府的合法性基础计，是不能不考虑这一符号效应的。所以在停办令下发的几个月后，又颁布了《地方自治试行条例》及《地方自治试行条例实施细则》。
    随着袁世凯集权主义试验的失败，中央政府在权威危机日益加深的情况下，又面临着合法性危机。为换取地方、民间对其合法性的认同，执政当局不得不极力迎合上层民众扩大政治参与的诉求并把事实存在的地方分立状态导入法制轨道。遂先后由国会制定《县自治法》、《市自治法》和《县自治法实施细则》、《市自治法实施细则》。1923年10月颁布的《中华民国宪法》，在“地方制度”中更规定地方划分为省县两级，各省均设省议会为单一制之代议机关，议员均应直接选举产生；省均设省务院执行省自治行政；以省务员5-9人组织省务院，省务员由全省选民直接选举产生。居住省内一年以上之中华民国人民于省之法律上一律平等，完全享有公民权利。县设县议会，为县地方自治的立法机关。设县政府，为自治执行机关。县议会议员、县长分别由县选民直接选举产生。县对县之自治事项有完全执行权，不受省之干涉。
    应该说，由于中央政府的权威危机乃至合法性危机始终未能消除，不得不谨慎地对待法律，以法统之承继者自居，对三权分立、地方自治等等普遍价值观，不仅要认同，还要表现出为维护这些价值基础而努力的勇气。另一方面，由于中央政府控制力急剧下降，不得不迎合民众扩大政治参与的诉求并在一定程度上承认地方实务主义的存在；而地方实务主义为寻求分立合法化也往往求助于民众，结果，如果仅从法律条文上分析，这一时期的地方自治，已经到了与民主理念完全契合的程度。
    但事实是，当20世纪的第二个十年即将过去的时候，国家表面上的统一也难以维持，而无论是“武力统一”还是“和平混一”政策都无法改变这种严酷的现实。更重要的是，由于军事实力集团的争权夺利、背信弃义，民众失去了通过中央政府实现合法的国家整合的信心，统一、宪政、扩大政治参与，既然不能通过自上而下的合法政治操作实现，就只好另作谋划，寻找新的出路。于是，“有些‘名流’、‘学者’……别开生面地提倡一种‘联省自治’的学说”（注：陶菊隐。 北洋军阀统治时期史话：中册〔M〕。上海：三联书店，1983.739.）， 设想可以通过完成省自治，再由自治的省联合，完成统一和自治在联邦制结构中的协调。
    三
    20世纪20年代末，中国政治权力主体发生了根本性转换，中国国民党取代了北洋军事集团。尽管国民党强调了中国国情的特殊性，但它并没有因此否定扩大政治参与--宪政、分权、地方自治等等这些普遍价值观，仍然将其作为合法性来源加以强调--它认为其本身的努力是为实现这种价值观，而这个过程中某种程度的监护”--以党训政--恰恰是实现上述政治目标所必需。其政治哲学基础是孙中山的建国三序、权能分开、五权分立、均权制理论（注：〔美〕费正清。 剑桥中华民国史。中译本第二部〔M〕。上海：上海人民出版社，1991.376.）。在监护-训政、以党治国模式下，地方自治既是为实行宪政打下基础、准备条件的，又是实行均权主义所要求的。国民政府取得全国执政地位不久，国民党第三次全国代表大会即通过《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》，确定了推进地方自治的四项原则。接着，国民党三届二中全会又对地方自治推行等程序作出规则，并根据执政党确定的地方自治推行原则、程序，国民政府立法院自1929年6 月起陆续制定地方自治法律法规。
    但是，因为当时战乱频仍，更由于受到地方实力派的强烈抵制，上述地方自治设计并没有真正落实。正如国民党第五次全国代表大会所承认的，过去的自治，“徒有自治之名，而无自治之实”（注：郭宝平。 民国政制通论〔M〕。太原：山西人民出版社，1995.179.）。 当抗战最紧要关头，上层民众向执政当局不断施加压力，要求实行政治开放，扩大政治参与。作为回应措施之一，国民党决策层再次“试图在官僚政治和民众参与之间恢复平衡”（注：〔美〕费正清。剑桥中华民国史。中译本第二部〔M〕。上海：上海人民出版社，1991.376.）， 重新启动了因抗战而一度停滞的地方自治。这次启动，不是简单地下令推行，而是对地方自治制度进行了新的设计，1939年9 月国民政府颁布《县各级组织纲要》，实行所谓“新县制”。1942年国民政府颁布《市组织法》，市也实行自治。
    由于当时的政治生态，新的县、市自治制度的推行效果十分有限。事实证明，由于地方分立主义没有得到有效遏制，“要在中央和地方之间再次确定平衡，此非国民党之能力所及”（注：〔美〕费正清。 剑桥中华民国史。中译本第二部〔M〕。上海：上海人民出版社，1991.376.）。而且，作为基层自治形式而推行保甲制度，既无助于中央政府的行政控制和政治整合，也败坏了乡村自治的素质。无公共责任感、在地方固定下来与官僚行政系统争夺地方资源控制权的土豪劣绅通过控制保甲组织，合法地垄断了基层的行政资源。国民政府为了增强对乡村社区的渗透力和影响力，通过实行保甲制度，与主张维持现状的地方士绅结成了联盟。更确切地说，是向他们妥协、让步，以换取他们的支持，共谋社区“安定”（注：李宗黄。现行保甲制度〔M〕。北京：中华书局，1945.）。这种无奈的选择反过来减弱了中央政府动员社会的能力，导致权力行使的无序，与其推行地方自治的原本目的背道而驰。