“大跃进”和人民公社化运动，加之1959年开始我国连续三年遭受大面积的自然灾害，导致这几年我国农业连年歉收，粮食短缺，出现了全国性的饥荒。为了克服困难，1961年3月， 中共中央起草了《农村人民公社条例（草案）》（即《农业六十条》），随即又对条例作了两次重大修订，并于1962年9月在中共中央八届十中全会上正式通过。 《农业六十条》的起草、修订和正式颁布，对于纠正人民公社化运动以来农村工作“左”的错误，调动农民的生产积极性，促进农业生产的恢复和发展起了重要作用。
    一、农村人民公社原有体制对农业生产的束缚
    1958年的“大跃进”和人民公社化运动，从当时的动机和初衷上讲，是希望迅速改变我国的落后面貌，使农业生产和各项事业实现飞速发展，并试图通过改变农村所有制结构，为早日建成共产主义创造条件。但是事与愿违，由于违背了客观经济规律，这个目的不但没有达到，反而使国民经济发展和人民生活遇到了前所未有的困难。
    从1959年开始，我国农业连续出现大幅度减产，按1957年的不变价格计算，全国农业总产值1959年为475亿元，比1958年下降了13.6%；1960年为415亿元，又比1959年下降了12.6%，比1952年还少2亿元，这意味着我国农业生产总体水平倒退了8年。1960 年全国粮食总产量为14350万吨，比1957年净减5155万吨，下降幅度达26.4%， 这年的粮食产量甚至还低于新中国刚成立时的1951年，其他主要农产品也大幅度减产。农业生产的被动局面，使人民生活受到了严重影响。与 1957 年相比，1960年的粮、棉、油、猪肉的人均占有量分别下降了29.7%、38.5%、56.1%、36.4%，（注：本文的统计数字主要来自《当代中国丛书》编辑部编辑的《当代中国的农业》和赵德馨主编的《中华人民共和国经济史》（1949-1966）。）全国城乡农副产品供应全面紧张。农村普遍发生了饥饿、疾病和逃荒现象，甚至还造成了大量的非正常死亡。“大跃进”和人民公社化运动不但没有实现农业生产的大发展，反而导致了一场大倒退。
    这种困难局面的出现，固然与1959年以来全国大范围的自然灾害频繁发生、苏联撕毁合同逼还贷款有关，但更主要的是“大跃进”和人民公社化以来农村实行了一系列“左”的政策。其中，人民公社体制上的弊端，又是这种困难局面出现的最根本原因。
    人民公社体制最大的特点是“一大二公”，而且人们一度认为公社规模越大越好，公有化程度越高越好，以为这样可以加快集体所有制向全民所有制过渡，为尽早实现共产主义创造条件。为了提高公有化程度，社员的生产资料和生活资料都交了公，有人形象地说，社员除了一双筷子和一只碗是自己的，其余都是集体的。人民公社实行供给制与工资制相结合（又称半供给制和半工资制相结合）的分配制度。所谓供给制，又分为粮食供给制、伙食供给制和基本生活资料供给制三种情况。其中普遍实行的是粮食供给制，也就是免费供应粮食。公社化以后，公社不再将粮食直接分配给社员个人，而是分配给食堂，全体社员在公共食堂吃饭，实行吃饭不要钱，另外每月发给社员几角到几元不等的工资。公社收入有限，绝大部分公社发了一两个月工资后再也无力发放，工资制也就形同虚设。可粮食供给制又不是按劳动力强弱大小进行分配，而是在公共食堂不分男女老少一同吃大锅饭，搞的是彻头彻尾的平均主义。由于粮食供给制与社员的劳动质量和劳动数量没有直接联系，干多干少一个样，干好干坏也一个样，因此，生产小队没有生产的积极性，社员个人也没有生产的积极性。所以公社化后，一方面，由于“一平二调”（所谓“平”，指搞平均主义，在公社范围内实行贫富拉平，平均分配；“调”指社以上各级无偿地调拨生产队乃至社员的财物），生产队和社员比公社化前更贫穷，并平调去了大量的劳动力，使直接用于农业生产的劳动力大为减少；另一方面又使生产队、社员的生产积极性大受挫伤，加之社员又没有自留地可种，没有家庭副业可从事，一切生活来源都只得依靠集体。这样，集体经济不能壮大，社员生活极为艰难，也使得国家可征购的农产品减少，国家、集体、个人都处于困难之中。
    人民公社体制上的“一大二公”，导致了以“一平二调”为特征的“共产风”盛行。公社化以来，曾两次大刮“共产风”，一次是在人民公社成立之初，一次是在1959年庐山会议后“反右倾”的过程中。刮“共产风”的单位，上至省级，下至小队；刮“共产风”范围，大至土地、粮食、房屋，小至镰刀、筷子。许多生产队在“共产风”中的各项损失，相当于社员一年到两年的分配收入。县、社为了扩充自己的经济实力，办公共食堂等，不但平调社、队的生产资料和劳动力，而且平调社员的房屋、灶具、用具、粮食、现金等，造成省、地对县刮“共产风”，县对社刮“共产风”，社对大队、小队、社员刮“共产风”，甚至社员之间也刮“共产风”，说共产主义不分你我，不分公私。刮“共产风”的结果，不但刮穷了生产队，更刮穷了社员。“共产风”之所以没有多大阻力便刮了起来，在于人民公社实行的是政、社合一的体制，一切平调都可用行政命令的方式实施，因而可以通过“命令风”去刮“共产风”，同时也助长了社、队干部的特殊化作风和生产上的瞎指挥，致使社员生产的积极性大为挫伤，也使农业生产的效率大为降低。