二、《农业六十条》的几项主要突破
    在严重的困难面前，人们发热的头脑开始冷静下来，并对出现困难局面的原因有所反思，从1960年10月开始，中共中央部署整风整社，要求彻底肃清“五风”，并开始调整农业政策。在广泛调查研究的基础上，1961年3月， 毛泽东在广州主持起草了《农村人民公社条例（草案）》，共六十条。此后又继续进行调查研究和征求对条例的意见， 同年5月21日至6月12日，中共中央召开工作会议， 对《六十条》作了重大修改，形成了《农村人民公社条例（修正草案）》。随后，中共中央和毛泽东又根据各地的意见，再次对《六十条》进行调研和修改，在1962年9月的中共中央十届十中全会上正式通过， 最终形成了《农村人民公社条例修正草案》，发至全国各地执行。
    《六十条》在起草和修改过程中，对人民公社原有的体制作了相当程度的改变，其主要内容是：
    （一）缩小社、队规模。大是人民公社的重要特征之一。在公社化之初小社并大社的过程中，不少人曾对其“大”和“公”大唱赞歌，片面地认为公社的规模越大越好，不顾不同农业社经济条件的差异、贫富的不同强行合并组成公社。1958年9月底，全国除台湾、西藏外， 共建立人民公社23384个，至1958年11月，全国共组成了26572个“又大又公”的人民公社，平均28.3个农业社组成一个公社，每个公社平均达4777户，其中大的公社有上万户，更有一个县只有几个甚至一个公社的。公社在全社范围内实行统负盈亏、统一分配，实际上是穷队共富队的产，还美其名曰实现共同富裕。1958年11月的第一次郑州会议后，中央对人民公社进行了一次整顿，公社的数量有所增加，规模有所缩小，但随着庐山会议后全党“反右倾”的开展，尤其是1960年1 月中共中央政治局扩大会议提出用8 年时间完成人民公社由基本队（生产大队）所有制到基本社所有制过渡后，公社的规模再度扩张。到1960年底，据全国27个省、市、 自治区的统计，共有公社25206个，如辽宁每社平均6500户，每个大队平均345户，有一个生产大队竟有250个生产小队。社、大队规模过大，社员的劳动成果难以体现，生产大队、生产小队和社员之间分配上又实行平均主义，社员的劳动付出和劳动所得并不直接挂钩，社员当然也就对集体生产和集体经济漠不关心，出工不出力现象普遍存在。同时，社、队规模过大，也不利于生产管理，容易滋长命令主义。针对这一情况，《六十条》在起草时，明确规定：“人民公社各级的规模，都应该利于生产，利于经营管理，利于组织生活，利于团结，不宜过大。特别是生产大队的规模不宜过大，避免在分配上把经济水平相差过大的生产队拉平，避免队和队之间的平均主义。”[1]（p632 ）并且认为公社和大队的规模，一般以维持原来的乡和高级农业社的规模为宜。到1961年8月，据全国27个省、市、自治区的统计，共有公社55682个（包括已经调整和预定秋收后调整的规划数），比调整前增加30478 个；生产大队为70.9万个，增加22.5万个。
    （二）下放基本核算单位。随着调查研究的深入和认识的提高，中共中央和毛泽东对人民公社基本核算单位的认识也不断地深化。在公社化之初，是以公社为基本核算单位的，后来下放到生产大队为基本核算单位。1961年9月，毛泽东根据几个省的意见， 认为以生产大队为基本核算单位，导致了以腰为基础，而不是以脚为基础，仍是闹平均主义。为此，他给中共中央写信说，生产权在小队，分配权在大队，使群众的生产积极性仍然受到影响，建议“三级所有，队为基础”，即基本核算单位是小队而不是大队，认为要调动农民的积极性，“非走此路不可”。1962年2月， 中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，决定将人民公社的基本核算单位由原来的生产大队下放到生产队，使生产队具有生产管理权和分配决定权，克服束缚生产队积极性的平均主义。八届十中全会通过的《六十条》修正草案中明确规定：“生产队是人民公社中的基本核算单位。它实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来以后，至少三十年不变。”[1]（p735）以生产队为基本核算单位， 克服了生产队与生产队间的平均主义，增加了生产队生产的积极性和主动性，改变了过去那种生产与安排脱节的状态，便于生产队因地制宜地发展生产。生产队一般只有几十户，甚至只有十几户，范围小，使“社员对于集体经济同自己的利益关系，对于自己的劳动成果，看得最直接，看得最清楚，这就能够进一步发扬广大社员对于集体经济的积极性，使他们热心于发展集体生产， 爱护公共财物”。[1]（p677）以生产队为基本核算单位，还利于社员直接参与生产队的管理，它虽然还存在社员与社员间的平均主义，但对于抑制社、大队搞一平二调，调动社员生产的积极性仍有重要意义。
    （三）分配制度的重大变化。人民公社成立之初，实行的是供给制与工资制相结合的分配制度。前面说过，这种分配制度真正起作用的只有供给制，而供给制又与公共食堂是一对孪生兄弟。当年，二者的“优越性”被吹得玄而又玄，认为是“我国人民公社在社会主义分配方式上的一个创举”，“这种分配制度， 具有共产主义的萌芽”。 [2 ]（p611～612）实际上， 这种分配方式是彻底的平均主义和名副其实的“大锅饭”。对于供给制与工资制的比例，中共中央曾多次作出规定。在《六十条》草案中，规定供给部分不高于三成，工资部分不低于七成，并仍强调要办好公共食堂。但是，社员对人民公社诸制度中最不满的，就是供给制和公共食堂。公社化后，一般的生产大队工资都很低，有的甚至没有，社员最关心的是粮食的分配。可是，由于粮食实行供给制，搞平均主义，粮食的多少与劳动的多少无关，而公共食堂又剥夺了农民自己做饭吃的自由，不但浪费人力、粮食、柴草，导致社员生活不方便，饭菜质量差，而且易为社、队干部营私。供给制和它的载体公共食堂，成为抑制社员生产积极性的重要因素。《六十条》起草后，从中央到地方各级领导人在调查中发现，群众纷纷要求改变供给制，解散公共食堂。在《农业六十条》起草过程中，刘少奇、周恩来、朱德、邓小平等在给毛泽东和中共中央的报告中，均要求解散公共食堂。于是，中央领导集体对这一问题逐渐形成共识。在1961年6 月的《农村人民公社条例（修正草案）》中，删去了原草案中关于供给制的条文。对于公共食堂，也规定办还是不办完全由社员自己决定，对于不参加公共食堂的社员不得加以歧视。这一决定公布后，得到了广大社员的热烈拥护。不久，全国各地的公共食堂相继解散。
    （四）自留地和家庭副业问题。在人民公社成立时，社员的自留地、私有房基、牲畜、林木等生产资料全部转为公社所有，个人只能保留少量的家禽家畜。由于“共产风”的影响，社员在公社化之初即将自养的家禽家畜宰杀，大吃几顿后再加入公共食堂。这样，自留地和家庭副业基本上不存在了。1958年12月中共中央八届六中全会对此曾有所纠正，会议通过的《关于人民公社问题的决议》中规定：“社员可保留宅旁的零星树木、小家具、小工具、小家畜和家禽等；也可以在不妨碍参加集体劳动的条件下，继续经营一些家庭小副业。”[2]（p613 ）1959年5月和6月，中共中央先后发表了《关于农业的五条紧急指示》和《关于社员私养家禽、家畜和自留地等四个问题的指示》，恢复了社员的自留地，允许社员饲养家禽家畜，规定属于自有私养的，完全归社员个人所有；属于私有公养的，给予社员合理的报酬。但是，庐山会议“反右倾”后，这些政策出现了反复，有些地方将社员的家庭副业作为“逆流”、“资本主义尾巴”对待。随后刮第二次“共产风”，社员的自留地被收走，自养的猪、羊、鸡、鸭被集中到了所谓“万猪场”、“万鸡场”，使社员从事家庭副业的积极性受到重大打击。《六十条》草案中专门有一章讲家庭副业问题，并且强调“人民公社社员的家庭副业，是社会主义经济的必要的补充部分。它附属于集体所有制和全民所有制，是它们的助手”。[1]（p635）以条例的形式将此肯定下来， 经过宣传和动员，终于消除和缓解了社员的顾虑，调动了社员经营自留地和家庭副业的积极性，对于他们开展生产自救、渡过灾荒难关发挥了重要作用。
    此外，《六十条》还对生产队公积金和公益金的提留，社、队干部的工分补贴，党政干部必须遵守三大纪律、八项注意等问题作出了具体规定，这些对于减轻生产队和社员的负担，密切干群关系，产生了较好的作用。