由于西方近代宪政政治的冲击，中国传统的权威政治在近代中国开始陷入窘境。实现由传统权威政治向近代宪政政治的转换，是时代发展的趋势。作为国家政治结构中一个重要组成部分的地方政治，当时也处在一个重要的转换时期。我国传统地方政治存在着“封建制”与“郡县制”的分野，近代西方则以实行“地方自治”为其重要特色。章太炎作为一位重要的政治思想家与政治活动家，对我国地方政治实现由传统向近代转换，曾作过较为深刻的理性思考。他对我国地方政治的创设，主要即是以以上诸种政治模式为参照而展开的。
    在章太炎之外，孙中山、康有为等人也致力于地方政治的创设，孙、康二人将西方资产阶级的宪政思想引进自己的思想架构中，企图在中国实现“地方自治”。章太炎虽然也将“地方自治”确立为自己的终极目标，但同孙、康二人相比，他的思想显得要复杂得多。章氏在援引西方宪政思想时，由于注重对传统的因袭，强调政治运作的效率与政治秩序的稳定，所以，他在进行思维方式的理性展开时，往往受到过多现实因素的干扰，使他在思想与现实之间不断徘徊。加之清末民初政治风云变幻莫定，使得章氏思想染上了浓厚的多变色彩。综观章氏地方政治思想的变化脉络，我们大致上可将其分为三个时期。即：早期（约在戊戌前后）主张“分镇”与“封建”，中期（从《訄书》的重订至《检论》的删定，约从1903年至1915年）主张建立一个“道县制”政治结构，晚期（1916年以后）主张实行“联邦制”。本文试图对章氏地方政治思想提要勾划，理清其嬗变之迹，并揭示其思想的内在特色。
    一“分镇”与“封建”
    至清朝末年，我国地方政治的基本架构仍然沿袭着元、明以来确立的“行省制度”，地方上分为省、府、县三级行政级次。这种体制实际上是秦、汉以来确立的“郡县制”的一种变异。在这种政治体制下，国家政治权力的中心是在中央，举凡一切军政、财政、外交、用人之权，一出于中央，地方各级政治机构不过是以君权为核心的中央政治权力的派出机构而已。同治以后，随着汉族督抚权力的渐趋扩张，开始出现督抚干政局面，使清朝的政治权力架构发生一些微妙变化，但它并没有动摇固有政治权力架构的法理基础。戊戌时期，在沉重民族危机的刺激下，以康有为为首的维新派企图以西方资产阶级国家的宪政政治为参照，在中国建立一个类似西方资产阶级国家的君宪政体。这一思想旨在通过削弱传统权威政治架构下的君主权力，通过权力制衡原则，为国家政治建立一个合理化的法理基础。章太炎当时作为一位维新派的重要成员，对西方宪政政治的价值也给予了高度肯定（注：《变法箴言》，汤志钧编《章太炎政论选集》（上），中华书局1979年版。），但他对以康有为为首的维新派主流将君宪政体确立为当时政治奋斗目标的主张却不表赞同。与维新派主流相比，章氏更加重视的是政治运作的效率与秩序，主张建立一个以光绪皇帝为核心、包括维新志士组成的权威政府来推进变法事业（注：王玉华《戊戌变法时期章太炎变法思想评议》，《江苏社会科学》1997年第1期。）。权威、政治、 效率是当时章氏的重要政治理念，这不仅规定了章氏对中央政治进行创设的思维方式，也直接影响了他对地方政治的创设。
    “百日维新”失败后，以慈禧为代表的“后党”完全控制朝政，章氏对中央政治的变革不再抱有幻想，其政治创设的思想开始转向地方。由于章氏当时不赞成康有为等立即将西方宪政政治下的分权体系引进中国政治架构的主张，所以他在拒斥传统权威政治下中央集权的法理基础时，便别出心裁地提出一个融“分镇”与“封建”为一体的独特地方政治架构。这一政治主张一方面将传统的“行省制度”变为“封建制”，另一方面则将国家政治权力的中心由中央转至地方。章氏对传统的“郡县制”与“封建制”曾作过深入研究，认为这两种政治体制各有优劣，应该适时采用（注：《分镇》，《章太炎政论选集》（上）。）。他曾经说道：“化有进退，时有险易，其世不同者，其法未可以一也。”（注：《藩镇论》，《章太炎政论选集》（上）。）在他看来，处在当时民族危机非常严重的历史背景下，采用“封建制”将会更加“有造于齐州”（注：《藩镇论》，《章太炎政论选集》（上）。）。其故如下：首先，章氏认为同治朝以后，虽然汉族督抚势力崛起、权力渐重，但那只不过徒有“外观”而已，举凡方镇的“植守令、布政教、理府库、训步骑”等一切权力莫不受制于中央。由于“方镇苶弱”，使得列强得以挟制清朝中央政府，使之劫持“方镇”，动辄“割地输币”，无敢异议。民族危机之日趋严重，即是由于“外轻”所导致的（注：《藩镇论》，《章太炎政论选集》（上）。）。其次，通过对中、日两国变法事业的比较，章氏认为两国“风教政令”基本相同，且变法时间也几乎是在同时，但两国的变法结果却大异其样。日本“政法一革，迅若票风”，而中国则举步维艰，依然“守故”。造成这种强烈反差的原因在于中国“地大而人庶”，日本“地小而孑”。章氏云：“地大而人庶，则其心离；其心离，则其志贼；其志贼，则其言牻惊，其行前却。故以一千四百州县之广袤，各异其政教雅颂者，百蹶之媒也。”又云：“地小而孑，其民在一丘，势易k3j802.jpg也。……迹其行事，若丝之有级，亡或棼乱，则惟其小易旋转故。”由此，章氏得出“不小乃不足以自强”的结论（注：《东鉴》，《訄书》（初刻本），《章太炎全集》（三），上海人民出版社1984年版（下略）。）。其次，章氏还认为当时中国处于“板荡之世”，政治改革的终极目标是要确立近代宪政政治，这一政治目标只有通过“方镇”进行尊王攘夷才能实现（注：《藩镇论》，《章太炎政论选集》（上）。）。通过以上诸种理由，我们可以看出日本明治维新对章氏的重要启示作用。由此，章氏在当时竭力主张进一步扩大“方镇”权力，并将其与传统的“封建”之制相结合，融“方镇”与“封建”为一体。其具体规设如下：
    其一，将天下分为“王畿”与五“道”，即：“置燕、齐、晋、汴及东三省为王畿，注措无所变。其余置五道：曰关陇（附以新疆）、曰楚蜀（附以西藏）、曰滇黔桂林、曰闽粤、曰江浙（谓三江、浙江）。”（注：《分镇》，《章太炎政论选集》（上）。）其二，“道”的首脑（名称可仿唐制或西方俄、英之制称为“王”）以有才干的督抚充任，继任者由现任推荐，再由中央政府“锡命”（册封）。“道”作为“封建之国”，除了每年向中央政府进贡数十万及保有它所领有的土地外，其它一切“行政署吏”之权，皆由各“道”自专。其三，中央政府除了直接领有“王畿”外，对其它各“道”仅有形式上的“锡命”权。
    章氏提出的这一融“分镇”与“封建”为一体的新的地方政治结构，与当时实行的“行省制度”是背道而驰的。这一新的体制将国家的权力中心已由中央转至地方，中央除了与“王畿”关系比较紧密外，与其余五“道”（“封建之国”）的关系是非常松散的，它们之间的关系有类于“王朝朝贡体制”之下宗主国与附属国的关系（章氏在《方镇》一文指称的“封建之国”，《訄书》重印本改为“附庸之国”可证（注：《分镇》文中“封建”项下汤志钧附注，《章太炎政论选集》（上），第106页。））。揆之这一时期章氏的基本政治理念， 我们可知这些“封建之国”尚不是西方近代型的“地方自治”政体，仍然属于中国传统型的“封建”政体。但创设这一独特地方政治架构，章氏实是将其当作通往近代型“地方自治”的宪政政治的过渡来看待的。如果这些“封建之国”最终是要走向西方近代型“地方自治”的宪政政治，那么，融“分镇”与“封建”为一体的地方政治架构，其最后趋向就不可避免地形成“联邦制”的政治构局。章氏通过建立这样一个新的地方政治架构，拆散了原有的中央集权体制而建立起地方集权体制，但这一新的政治架构由于最终要以“地方自治”为依归，所以这一地方集权体制与传统的权威政治便有着很大的不同，它有类于密尔所说的“引带政府。”（注：“引带政府”：“引带”指的是用来教会幼儿走路的牵引绳带。“引带政府”指握有权威的政府不以强力“统治”为目的，进行的是“指导性的管理”，“逐步训练人民独自走路”，这有类于圣西门所说的“父亲式专制”。即它是以“权威”为手段，以国民的“普遍的参与”为目的的政府。参阅约翰·密尔《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第33-34页。）
    融“分镇”与“封建”为一体的地方政治思想，反映了章氏当时所具有的“督抚革命”幻想。章氏企图通过一些开明且富有影响的汉族督抚（李鸿章、张之洞、刘坤一等）来实现民族的自强以及建立近代宪政政治，并同时完成光复汉族的种族革命大业，他自称这一想法是“借权之谋”（注：《分镇匡谬》，《訄书》（重订本），《章太炎全集》（三）。）。庚子事变期间，他曾上书粤督李鸿章，建议李鸿章“明绝伪诏，更建政府”（注：《庚子拳变与粤督书》，《章太炎政论选集》（上）。），但这种幻想很快便破灭了。经过这一教训，章氏在1903年重订《訄书》时便作了《分镇匡谬》进行深刻反省，指出：“提挈方夏在新圣”（注：《分镇匡谬》，《訄书》（重订本），《章太炎全集》（三）。）。此后，他主要是为“新圣”（即通过革命推翻满清王朝后建立的新政权）来展开他的思想的。