三“联邦制”构想
    在民国初创的政治漩涡中，章氏以其权威政治理念出发，认为只有强力人物袁世凯才能有效地建立稳定的政治秩序，并实现对建立完备宪政政治的过渡。一段时间内，章氏成了拥袁的重要人物。但袁世凯的帝制自为，促使章氏猛醒，他很快便同袁世凯决裂了，他的权威政治理念也随之破灭。袁死后，北洋军阀盘踞中央政权，章氏最为担心并力图加以避免的军阀割据与混战局面终于形成。盘踞中央政权的北洋军阀企图凭藉其强大的军事实力，实行武力统一；孙中山则打起“护法”旗号，企图联合西南地方小军阀进行北伐，推翻北洋军阀，统一中国；西南地方小军阀则想依靠孙中山的政治影响谋求自己的生存，并借机向外伸张自己的势力。三派力量纷争不已，局势变得更加混乱，甚至比清末更糟，西方宪政政治在民国初年的实践完全失败了。
    章氏曾一度投身于孙中山领导的护法斗争，但他很快便发现南北军阀如一丘之貉（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（上），中华书局1979年版，第590页。），并看到了以“护法” 为政治斗争旗号的局限性。在其权威政治理念破灭之后，章氏将政治改良的希望开始寄托于全体国民，并提出了他的“大改革议”，即“联省自治”政治构想。这是章氏为中国宪政政治建设所作的最后一次努力，也为他的地方政治思想划上了句号。
    在前一时期，章氏曾竭力主张加强中央权力，通过加强中央对地方的控制，避免出现国家分裂与军阀割据局面。袁世凯死后，章氏看到国家分裂已不可免。分裂带来了内战。时北洋系分裂成三派，互相混战不已；南方小军阀之间为了争夺地盘也相互拼命厮杀；南北之间的战争复又无休无止。内战阴霾，笼罩中国上空。根源何在？章氏认为是由实力不均衡所导致的。“势不相衡，则人思争命，促成分裂，其势必然”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版， 第629页。）。实力的不均衡，首先表现的是中央与地方权力的失衡。由于“中央政府权藉过重”，总统、总理二职成为问鼎中央政权的军阀“所必争”，而作为近代宪政政治象征的“约法”、“国会”不过成为总统（或总理）行中央集权的工具。章氏将“约法”、“国会”、“总统”称为祸害民国的“三蠹”，认为“约法偏于集权，国会倾于势力，总统等于帝王，引起战争，无如此三蠹者。三蠹不除，中国不可一日安也”（注：《弭乱在玄三蠹说》，《章太炎政论选集》（下）。）。其次表现的是地方之间实力的失衡。未能控制中央政权的其它北洋军阀得以用“巡阅使”之名控制数省，地方小军阀为了将自己的实力伸展到省外，也在效尤（注：《弭乱在玄三蠹说》，《章太炎政论选集》（下）。）。章氏认为孙中山以“护法”为号召，企图恢复《临时约法》所建立的“法统”以结束割据、内战局面，是无济时艰的。民国九年六月，黎元洪重就中华民国总统之职，法统恢复，但割据、混战局面依旧。章氏当时离开护法斗争，另外提出“大改革议”，实是有鉴于“护法”的局限性所致。怎样才能结束割据与内战的混乱局面呢？章氏主张应该排除导致实力失衡的一些重要因素，如果能够釜底抽薪，则内乱自然可弭。因此，在他提出的“大改革议”里，对于招致内战的“三蠹”与“巡阅使”，他皆主张加以废除，并且实行“联省自治”。这一主张的提出，意味着章氏彻底抛弃了民元以来确立的中华民国政权的政治架构。这一“联省自治”的新的政治架构，将原有的中央集权制改为“联邦制”。它有以下一些重要内容：
    其一，“各省自治”。章氏主张“以兵柄还付各省，以自治还付省民”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第629页。）。即各省的军、民各政应归各省人民自己掌握， 各省的“文武大吏，以至地方军队”，也“以本省人充之”。“自县知事以至省长，悉由人民直选，督军则由营长以上各级军官会推。令省长处省城，而督军居要塞，分地而处，则军民两政，自不相牵”（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。）。以上所规划的“自治省”政治架构由“省宪”为其提供法理基础，“省宪”由“省议会或各法团”制定（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第638页。）。关于“省议会”（或“各法团”）的产生， 章氏当时没有明确加以阐释，结合章氏主张县知事至省长均由省民“直选”来看，则享有制宪权的“省议会”（或“各法团”）当亦是由省民选举产生的。这一时期，章氏一再强调“国家制宪大权，当取人民公意”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第 657页。）。“公意”是十八世纪启蒙思想家提出的一个重要概念，这一思想奠定了启蒙时代以来近代宪政政治的法理基础。章氏将“公意”确立为“制宪权”的基础，说明章氏这一时期提出的“联邦制”政治构想的内在精神，与启蒙时代以来近代宪政政治思想的内在精神完全一致。他在批评《临时约法》时曾经说道：“约法第二条谓中华民国之主权，属于国民全体。第五十四条谓中华民国之宪法，由国会制定。夫所谓主权者，孰有过于制宪之权？既云主权属于国民全体，何认制宪之权独赋予国会？自相矛盾，断难并存。……鄙人以为退一步言，即使国会制宪，亦应由全体人民通过后，乃能公布。如湖南省省宪之用总投票法，则亦可稍减流弊。”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第663页。 ）在章氏看来“人民公意”主要体现于“制宪权”，享有“制宪权”的“议会”由人民选举产生，宪法制定后，仍由全体人民投票通过后才能颁行，这样才能保障做到“人民公意”的被彻底贯彻。在此章氏将“制宪权”当作国民的最重要“至权”来看待，确立“公意”作为“省宪”（“国宪”也是如此）的法理基础，凸显了启蒙时代以来“主权在民”的政治理念。其二，“联省政府”即（“联邦政府”）。各省实行自治并不是各省脱离中央政府而独立，时章氏虽然认为“中央政府”为“频年扰乱”之“厉阶”，但中国“不能绝对无政府”，所以，章氏主张在解散原有的中央政治架构后，仍应代之以“联省政府”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第610页。）。 “联省政府”由“各省自治”经“联省自治”层垒而成。“有省自治而后有联省自治，有联省自治而后有联省政府，节次稍差，便为躐等”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第611页。）。如果未经“各省自治”、 “联省自治”阶段便成立“联省政府”，那么这一“联省政府”由于没有“公意”作基础，违背了“主权在民”原则，则在章氏看来它便是不合法的。“联省政府”（“联邦政府”）采取“委员合议制”（注：《弭乱在玄三蠹说》，《章太炎政论选集》（下）。），它只有“颁给勋章，授予军官之权，其余一切，毋得自擅”（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。）。军政则分于各省督军，中央不得有一兵一骑；外交条约则由各该省督军省长副署，然后有效；币制银行，则各省委托中央而监督造币，成色审核、银行发券之权，犹在各省”（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。）。“联省政府”不再设“议会”，由各省派“参事”一人对之进行监督（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。）（按：后章氏又主张中央政府实行一院制，设立“联省参议院”）（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第638页。）。 “联省宪法”（即“联邦宪法”）需在各省“省宪”颁行后由各省议会议员来制定，再由全国人民投票决定颁行（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第663页。）。 这一新的“联省政府”（“联邦政府”）实际已毫无权力之可言，它只成了国家象征。“政府虽存，等于虚牝”（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。），国家政治权力中心由中央转至地方各“自治省”。
    这一新的“联邦制”政治架构，在拆散原有政治架构后，将地方政治置为国家政治权力的中心，与其前一时期思想相较，这一政治架构的民主色彩显得更加浓厚了。章氏在前一时期主张建立一个强有力中央政权率领中国步入近代宪政政治，将希望过度地寄托在社会精英层；这一时期，章氏将公民的“参与”权从精英层扩大到所有公民，从“有限的参与”开始过渡到“普遍的参与”，并且，他将“公意”确立为“省宪”（乃至“国宪”）的法理基础，建立“主权在民”的政治理念。这说明，章氏当时创设的这一“为各国所未有”的独特“联省制度”（即“联邦制”政治架构）完全属于近代西方资产阶级宪政政治系属，复与五四以后磅礴于中国思想界的近代民主思潮相合。
    章氏在民元以来中国民主政治建设迭遭挫折的历史背景下， 约于1920年6月提出了这一新的政治构想，并很快获得各方面响应， 其中西南地方军阀反响尤烈，并先后宣布实行“自治”。西南地方军阀之响应实行“联省自治”，不过是以之作为进行割据的护符。对于这种“碔砆混玉，紫色乱朱”的假“自治”，章氏曾给予过严厉斥责（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第611页。 ）。这说明章氏当时之创设这一新的“联邦制”政治架构，其目的并非是为了“联督割据”提供理论基础，恰恰相反，章氏的目的在于通过这一新的“联邦制”政治架构来结束军阀割据与混战局面，使中国走上真正秩序化的宪政政治道路上去。这与响应“自治”的各派军阀势力，自然是同床而异梦的。
    如果章氏提出这一新的“联邦制”政治构想能够真正化为现实的话，军阀割据与内战局面自然可以消弭，中国的宪政政治建设自此也可以走上正常轨道。然而，崇尚黩武主义的各系军阀，当然不会为章氏菩萨式的政治说教所打动，由此一来，章氏这一充满真正近代宪政民主精神的创制，最后除了走向幻灭，还能指望有别的前途吗？
    四结束语
    章氏在其早、中期政治思想架构里，均主张建立一个权威政治作为通向近代宪政政治的阶梯。早期，他将希望寄托在“封建之国”；中期，则将希望寄托于中央政权。然而，无论是早期还是中期，章氏最后均是以实现“地方自治”为终极目标。这一政治归趋，不正是他晚期提出的“联邦制”政治构想吗？章氏晚期之提出“联省自治”（“联邦制”政治架构）主张，既是当时现实政治的刺激所致，也是他思想逻辑内在延续之结果。我们发现，章氏地方政治思想随着时代剧烈变动，前后虽然颇不一致，这反映了现实因素对章氏政治创设的干扰作用。但无论在哪一时期，章氏将其政治思想的坐标始终界定在“地方自治”上，这既说明章氏“联邦制”“大改革议”的提出，是其思想逻辑发展的必然结果，也说明章氏自始至终都是与近代中国激荡的民主宪政潮流相顺应的。
    翻开民元以来的历史，在中国宪政道路上留下的是一连串失败的记录，孙中山“护法”斗争之遭受挫折，章太炎“联省自治”之走向幻灭，种种事实证明，宪政政治之在中国真正实现是多么漫长和艰难。