二“道县制”方案
    1903年至1915年，西方资产阶级宪政思想正以迅猛之势磅礴于中国的思想界。这一时期正是“地方自治”思想最为盛行时代，无论是革命派还是立宪派，莫不以“地方自治”当作中国地方政治架构的理想选择。孙中山将“地方自治”当作“国之础石”来看待（注：《在沪举办茶话会上的演说》，《孙中山全集》卷三，中华书局1984年版。），康有为也将“地方自治”当作通向建立完备宪政政治的基础而加以赞美（注：《公民自治篇》，张枬、王忍之编《辛亥革命前十年间时论选集》（卷一），三联书店1960年版。）。实行“地方自治”的目的，在于削弱传统“行省制度”下中央政府的权力，通过明确界定中央与地方的权力分际，通过对权力制衡原则的吸纳以及通过对国民“参与”能力的培育，将国家政治奠定在坚实的宪政基础之上。这一时期，章氏同他早期一样，虽然继续以“地方自治”作为他地方政治思想的归趋，但他仍然不赞同立即在中国实行“地方自治”。早期章氏从其“借权之谋”出发，主“分镇”，力图削弱中央权力。这一时期，章氏为“新圣”创设，为了防止国家分裂，则力主加强中央权力。章氏认为由于中国国土辽阔，区域差别非常大，加之交通落后，当时中国各个区域实际上存在着严重的相互疏隔倾向。在这样的历史背景下，如果实行“地方自治”的话，则不但不能为建立完备宪政政治打下基础，反而还会促使中国政治走向分裂。这与他追求的“辑和民族、齐一语言、调度风俗、究宣情志”的民族主义宗旨也是格格不入的（注：《代议然否论》，《章太炎政论选集》（上）。）。特别是民国建立以后，各种政治力量纷纷登上了中国政治的舞台，很多省份实际上已经处于半独立状态，中央政权非常软弱，如果立即实行“地方自治”，章氏认为：“不独内政、外交无统一之办法，势必分崩离析，一变而为东周、晋、唐之末造，重酿割据之乱”（注：《中华民国联合会启示》，朱维铮、姜义华编注《章太炎选集》（注释本），上海人民出版社1981年版。），这对中国政治的前途来说是非常危险的。“民国成立，首在规定政权，必中央之权略重，地方之权略轻，始有统一之望”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（上），中华书局1979年版，第402页。）。 出于国家政治统一与稳定这一现实因素的考虑，章氏不仅拒斥了立即在中国实行“地方自治”的政治主张，也抛弃了他早期的“分镇”思想。
    这一时期，章氏通过对中国历史、现状及对西方资产阶级国家宪政政治的深入研究，创设了一个独特的“五权分立”（指行政、立法、司法、教育、监察的“五权分立”）的“第三种民主政体”。这一政体的一个重要特色，即是主张通过建立强有力的中央政权来实现对建立完备宪政政治的过渡。这一时期，章氏的政治创设付以总统为首的行政权以独揽的权力，并致力于密切地方政治同中央政治的关系，加强中央对地方的控制。在这样一个大的政治思维模式之下，章氏在致力于政治秩序稳定的同时，又特别关注政治效率的提高。为此，章氏提出了一个独特的“道县制”政治方案，粗略地描绘了这一时期他的地方政治思想蓝图。
    在传统的“行省制度”下，“省”是地方政治的基本单元。章氏认为以“省”作为地方政治的基本单元过于庞大。“一省所辖，大者百余县，小亦不损六七十县。”（注：《复北洋法政学堂教习今嘉幸井书》，汤志钧编《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版（下略）。）它土广民众，不但容易产生同中央抗衡的力量，而且也不利于它本身的治理。元、明、清三代设“行省”，章氏以其“终以土地广隃，不能纤悉，其治不逮前世远甚”（注：《复北洋法政学堂教习今嘉幸井书》，汤志钧编《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版（下略）。）。因此，章氏主张废“省”。清时从中央到地方共分四级行政级次，即中央、省、府、县。在秦以后、元以前，中国历代的行政级次皆为三级：汉时为中央、郡、县，宋时为中央、州、县。章氏认为：“汉时以郡国直隶政府，其数一百有三；宋时以州军直隶政府，其数亦二百余也。汉之疆域，兼及安南，视今本部为广；宋之疆域，不及燕云，视今本部为狭。以郡国州军直隶政府，纤悉具知，未尝失御。”（注：《复北洋法政学堂教习今嘉幸井书》，汤志钧编《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版（下略）。）因此，这一时期章氏对自汉至宋以郡（或州）作为地方政治的基本单元、实行三级行政级次的政治规设非常赞赏。如果实行三级行政级次，那么在废“省”以后，理所当然地“府”便成了地方政治的基本单元了。但章氏又认为以“府”作为地方政治的基本单元又过于狭小，他主张按照清朝的“分巡道制”，升“道”为地方政治的基本单元而废“府”。“道”本为监察区域的名称，依清制，在中央设“诸科”，以监察中央各部官员；在地方设“诸道”，以监察地方百官。“道”的监察区域涉及到几个“府”，就其区域面积来说，它较“省”小，但较“府”大。章氏主张“割一省为数道，隶于中央”（注：《复北洋法政学堂教习今嘉幸井书》，汤志钧编《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版（下略）。），“废省存道，废府存县，县隶于道”。（注：《致袁世凯商榷官制电一》，《章太炎政论选集》（下）。）这样一来，则其重新规划的行政级次便成了中央、道、县三级。按照他的规设，在废“省”、“府”之后，全国可得六、七、十“道”，每“道”隶二三十“县”。他认为“（道）所不过二、三十县，则地方之治不纷；其隶于中央政府者，不过六、七十道，则中央之政令易行也”。（注：《致袁世凯商榷官制电一》，《章太炎政论选集》（下）。）将“道”升为地方政治的基本单元，章氏认为至少还有以下五大好处，即：“地皆连附，无犬牙相错之忧，民情易洽，一也；中央之政令，直行边远诸道，其民接于政令愈近，则政事知识愈开，二也；道有肥瘠，瘠道苦经费不足，其土民不得不倡行实业，愿加地税，名为中央集权，乃愈促进地方进化，三也；愊悃之民集，而自治丁口易悉，生产易知，四也；中央对于边道，不致坐忘，号令直行，不得不力筹交通之便，五也。”（注：《致袁世凯商榷官制电一》，《章太炎政论选集》（下）。）建立“道县制”地方政治结构，除了有利于地方本身之治理外，还有利于密切中央同地方的关系，有利于加强中央对地方的控制，这与实行“地方自治”是背道而驰的。
    这一“道县制”地方政治架构，较之原有的“行省制度”减少了一级行政级次。行政级次的减少，无疑会有利于行政效率的提高。并且，由于地方政治权力的弱化，由于中央对地方控制的加强，无疑会有利于国家政治的统一与稳定。这种政治架构基本上反映了章氏政治创设的大思路。这一新的政治创设背离了他早期所主张的“封建”之制，实际上重新归复自秦至宋所实行的“郡县制”。结合这一时期章氏创设的“五权分立”的政治架构来看，可见章氏当时实是借用了传统“郡县制”的躯壳，而给它注入了近代西方宪政政治的灵魂。将分权原则引进他的地方政治创设之中（在章氏提出“五权分立”构想之前，他援引了西方资产阶级“三权分立”的政治原则，主张在地方政治中通过设立布政司主行政、按察司主司法、议会主立法来实现权力之间的制约与平衡）（注：《地治》，《訄书》（重订本）。），这就使章氏所创设的这一“道县制”地方政治架构不再属于中国传统的权威政治系属，而属于近代西方的宪政政治系属。
    在早期，章氏曾试图通过将国家权力中心从中央转至“封建之国”，由那些近乎独立的“封建之国”实现由传统权威政治向近代宪政政治的过渡，其终极目标是建立一个“联邦制”的政治架构，实现“地方自治”。这一时期，章氏虽然集权于中央，但他仍然主张在中国交通状况改进以后，应该以实现美国式的“联州制”为终极目标。除了兵权秉于中央之外，其它一切权力皆下诸地方，由各地方自专；并且划定中央与地方的权力界限，对于地方政治，中央不得随意干涉等（注：《地治》，《訄书》（重订本）。）。以美国式的“联州制”作为地方政治改进的终极目标，这与他早期之趋向最后建立“联邦制”政治架构完全一致。由此看来，章氏这一时期的地方政治创设同其早期相比形式虽异，本质则同，可谓殊途而同归。