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一 在学理上对国际恐怖主义进行深入探究，其意义在今天已不言而喻。研究国际恐怖主义，首先面临的问题是如何科学界定恐怖主义这一概念，或至少就此达成一些最基本的共识。然而迄今为止，国际法学者和其他有关领域学者、国际组织乃至各国政府所提出的若干种定义或解说，不仅彼此有明显歧异，各自也有不同程度的缺陷。1在实践中由于各国具体情况和利益需求的差异而导致的政策紊乱和步调不一致，其后果就更为严重。国际社会现有共识的局限性，客观上已成为广泛开展国际合作、有效打击恐怖主义的一个障碍。 众所周知，美国是一个至少自我认定具有广泛全球利益并通常具有较为全面而长远的战略规划的世界性强国。它是国际反恐怖努力方面最为卖力的国家之一，并且实际上也是当代恐怖主义的重点打击对象，9·11事件不过是诸多事例中最近、最严重的一次。那么，一个饶有意义的问题是，美国政府长期以来究竟如何看待国际恐怖主义，如何界定其内涵并进而圈定具体的防范与打击对象和制定相应的反恐怖措施？ 如果对美国政府的有关文献和公开言论稍作检视，便不难发现，过去数十年来美国政府的行政、立法、司法部门乃至军方和情报部门都相继提出过关于恐怖主义的定义。2这些定义虽然彼此略有出入，侧重点也有所不同，但核心内容大体一致。特别是美国国务院，对恐怖主义的性质早有明确并且相当一贯的界定，对于全球恐怖主义的现状和具体的防范、打击对象，更有十分具体甚至堪称精细的认知和规定，尽管其立论主要是从美国自身的利益、处境和观察角度出发。长期以来，美国国务院每年4月份都要提出一份长达百页以上的《全球恐怖主义状况报告》。其中对恐怖主义所下的定义自1983年以来基本上没有太大变动，仅在1997年做了一点修正，此后一仍其旧。国务院的定义及其对国际恐怖主义现状的认识和判断与美国的反恐怖政策直接相关，美国政府的反恐怖协调办公室（officeofthecoordinatorforcounterterrorism）也隶属于国务院，国务院的观点显然最能代表美国政府的立场，因此格外值得重视。 二 美国国务院的定义实际上直接引自美国法典[theunitedstatescode,title22,section2656f（d）]。以2001年4月提出的最新报告为例，该定义由三个部分组成： 1、“‘恐怖主义’一词指的是由次国家组织或隐蔽人员（agents）对非战斗性目标所实施的，有预谋的、带有政治动机的、通常旨在影响受众的暴力活动，” 2、“‘国际恐怖主义’一词指的是涉及的国民或疆域在一国以上的恐怖主义。” 3、“‘恐怖组织（集团）’（terroristgroup）一词指的是任何从事、或其下属重要次级组织从事国际恐怖活动的组织（集团）。”3 定义的第一部分简洁地概括了恐怖主义的一些最显著特征，包括恐怖活动的目的、对象和行为体的性质等。报告称自1983年来一直沿用上述定义。实际上这是1997年修改后的定义，变化主要就在第一部分，与1983-1996年间的定义有两点区别：其一是将过去的“隐蔽的国家代理人”改为现在的“隐蔽的代理人”。其二是增加了“通常旨在影响受众”这修饰语，揭示了恐怖活动的一个最常见的意图，使定义更加完整。 定义将恐怖活动的行为主体概括为“次国家组织或隐蔽人员”，从而将恐怖事件的制造者限于非国家行为体，排除了国家直接从事恐怖活动的可能性。从该定义的演变过程和报告的全文看，这显然不是说国家与恐怖主义没有关系。其实，目前的定义虽然删除了原有的“国家”这一修饰语，但代理人一词（agents）仍然保留，它仍然可以暗含这层意思，只是有意使之模糊化，同时扩大其外延（这里只好姑且译为“人员”）。 定义本身没有提到恐怖主义的具体手段问题（这散见于报告的其他部分）。但由于国家不在行为体之列，实质上已经对恐怖主义可能采用的手段作了限定，意味着可以将某些通常只有国家才有能力采用的手段排除在恐怖行为之外，例如动用相当规模的军队，使用坦克、战机发动攻击，照此逻辑便不能被视为恐怖行为。但类似的情况是否都可以视为战争行为仍是一个问题。由于当代恐怖组织的规模和组织形式都在发生变化，掌握的攻击手段也在不断增多甚至越来越先进，换句话说，恐怖组织所采用的手段与国家在和平时期甚至战争状态下所采用的手段之间的界限正日趋模糊，加上某些国家与恐怖组织之间事实上存在的复杂关系，这就给我们提出一个后面将要讨论的问题：恐怖主义的核心内涵究竟是什么？是行为体的身份或性质，采用的手段，还是恐怖行为本身的性质（包括攻击的对象、目的等）？前两者究竟能不能作为判断恐怖主义的要件或客观依据？ 所谓“非战斗性目标”，根据报告的解释，有两层意思：1、除了平民，还包括那些恐怖事件发生时没有武装或不执勤上岗的军事人员；2、在该地不存在军事对抗的状态下对军事设施或武装的军事人员的攻击也将被视为恐怖主义行为，例如在美国海外军事基地制造爆炸事件。第二种情况的性质在国际学术界一直颇有争议，这里明确将其规定为恐怖行为，显然是美国的海外处境和自身利益的反映。文件并未说明具体理由，但暗示恐怖活动与战争是性质绝然不同的两种行为。 定义的第二部分对“恐怖主义”与“国际恐怖主义”这两个概念作了区分，指出了国际恐怖主义有两个必居其一的要素，即涉及的人员公民身份的跨国性质或恐怖活动范围的跨国性质。这一定义对于一些典型事例无疑是适用的，例如中东地区的大部分恐怖事件和9.11事件。与此对应，报告还使用了“国内恐怖主义”这一概念，认为它是一种比国际恐怖主义更为普遍的现象，只是对美国利益的直接影响不如后者，因而不是报告讨论的重点。但所谓“国内恐怖主义”，其中有些情况的性质也并不容易认定，例如一些国家境内的恐怖组织虽然主要以本国政府和民众为影响对象，却与某些境外组织或机构有不同程度的联系；有的甚至以寻求国际干预（包括舆论支持、经济制裁甚至军事卷入）为基本策略，其中比较典型的是一些国家的民族分裂主义势力。至少可以说，部分国内恐怖主义也有日益国际化的趋势。这两者的界限有时并不容易把握。 定义的第三部分尤其值得研究，因为它进一步指出了行为体的性质，特别是国家与恐怖主义之间的关系。这部分的含义比较复杂，它既试图与第一部分内容保持一致----即只有非国家行为体才能（直接）从事恐怖活动，同时又暗示国家可以在其中扮演某种角色。根据字面意义，“恐怖组织（集团）”既指实际从事恐怖活动的组织（集团），也可以指本身虽不直接从事恐怖活动，但其控制或操纵下的“重要次级组织”推行恐怖主义的组织或集团。显然，这种精心设计的表述用意在于，既要避免将国家明确纳入恐怖主义的实施者或行为体的范畴，又要为进一步讨论美国政府事实上极为关注的“国家支持的恐怖主义”（state-sponsoredterrorism）留下余地。4 这就涉及到了当代恐怖主义的一个重要侧面，即某些国家或政府对恐怖组织和恐怖活动的容忍、支持，甚至幕后操纵和策划。可以肯定，如果没有某些国家的支持，许多恐怖组织根本无法长期活动和生存下来。按照美国国务院最近五个年度报告中所提到的做法，政府的容忍和支持可能包括：允许它们在本国境内设立用来招募人员、策划和指挥恐怖行动的组织机构；为恐怖分子提供经费、武器、训练基地、后勤保障和安全的避难所；帮助训练人员，甚至运用自己的外交机构为其在国际间传递信息和输送爆炸品等作案工具。1998年和2001年的报告甚至还提到，除了提供上述帮助，某些国家政府甚至“自己参与恐怖主义活动”（engageinterroristactivitiesthemselves）。5 很显然，国务院对概念的定义与它对“国家支持的恐怖主义”的具体解释在逻辑上是矛盾的：前者认为国家不是恐怖活动的行为者，后者却认为一些国家不仅支持恐怖组织，实际上还直接参与了某些恐怖行动的策划和实施过程。这一矛盾绝不是偶然的。问题的实质，便是人们通常所说的双重标准问题。 三 根据美国国内的有关立法，国务院每年向国会提交的年度报告，必须对发生重大恐怖活动的国家和历年报告中的“支持恐怖主义的国家”名单上的国家进行深入、具体的评估，同时提供曾经对美国公民实施恐怖行为的个人、组织、庇护组织以及得到“支持恐怖主义的国家”财政资助的集团过去一年的所有相关信息，并报告其他国家与美国在反恐怖方面的合作情况。 每年例行提出的报告最大的特点是，除了以地区为单位对全球恐怖主义活动状况进行详细评估之外，还专门以“国家支持的恐怖主义”为题对长期列在黑名单上的七个“支持恐怖主义的国家”在过去一年里的表现逐一评价、排队，俨然如同老师对学生的“考核”和“打分”。在此基础上进而确定美国今后必须重点关注的地区，重点防范、打击或制裁的对象。 |