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报告自1993年以来一直将伊朗、伊拉克、利比亚、苏丹、叙利亚、古巴和北朝鲜七个国家视为支持恐怖主义的主要国家。但根据这些国家的实际表现每年的评语不同。尽管历年的报告都承认，其中一些国家在某些年度甚至连续几年与恐怖主义活动并无明显瓜葛，但始终榜上有名。此外，历年报告所提到的需要重点关注的国家远不止上述七个，还有一些国家也经常被指控与恐怖主义活动有关，如黎巴嫩、阿富汗等，但没有被列入这个名单。另有个别国家政府，尽管众所周知至少过去与许多恐怖活动关系密切，却只字未提。那么，这个名单多年原封不动的依据到底是什么呢？这其中的政治背景显而易见。其中五个是经常与美国关系紧张的中东穆斯林国家，另外两个则是意识形态方面的老对手。 美国与穆斯林国家的矛盾与其中东政策、特别是长期支持与偏袒以色列的政策直接有关，导致这些国家的激进分子采用恐怖手段与美国对抗，而美国则不但对之进行经济封锁和军事打击，还经常直接策划针对有关国家的恐怖暗杀活动与颠覆活动。6美国与朝鲜以及古巴等拉美国家的矛盾则显然与冷战时期的东西方面矛盾有关。冷战时期美国不仅暗中或公然支持亚洲反共组织和中国西藏民族分裂主义分子的恐怖破坏活动，还直接策划、组织和从事恐怖活动。例如，美国自1959年以来针对古巴的军事干涉活动、1979年以来在阿富汗的活动，其中都带有恐怖主义的成分。在整个80年代，美国不仅对尼加拉瓜长期实行经济封锁，还通过中央情报局和国防部支持亲美反对派武装发动了一系列恐怖活动，为了破坏尼加拉瓜政府的社会安全和社会服务能力以便最终将其颠覆，甚至故意针对无辜平民、医院、学校等目标发动攻击，造成大量平民伤亡。为此，国际法庭曾强烈谴责美国在尼加拉瓜“非法使用武力”的行为，要求美国停止恐怖主义和经济战等非法活动。7 另一方面，美国政府对盟国和亲美集团的恐怖主义行为却有偏袒和掩饰之嫌。例如，报告虽然经常提到以色列境内的极端主义分子的恐怖活动，但从不将它们与以色列政府联系起来。不少美国学者指出，以色列实际上长期在中东地区推行“国家恐怖主义”，是许多恐怖活动的幕后主使者，即使在90年代以来这样的例子也很多，因此美国单方面指责阿拉伯人并不公平。8 至此，我们大致已经清楚何以美国政府不愿明确将国家规定为恐怖主义的行为体了。因为如果这样，它首先就无法解释自己的某些行为，也无法解释它的一些盟友和政治代理人的行为。 如果行为体的身份而不是行为本身成为一个国家判定恐怖主义性质的要素，那么至少从理论上讲，它就可以方便地将恐怖主义的标签始终贴在本国的政治对手身上，但从不用在盟国或自己支持的政治集团身上。当然，我们无法断定这便是美国政府坚持这一定义的唯一原因。将国家排除在恐怖主义的行为体之外，在理论上还基于这样一个未经证明却由来已久的假设，即国家是唯一拥有暴力的合法使用权的国际行为体。这个假设实际上还意味着国家可以超越合法性原则，更确切地说是超越正义原则。反过来，如果我们认为国家也可以成为恐怖主义的行为者，而恐怖主义是非法的、非正义的，那么，正义原则便凌驾于国家之上。也就是说，如果回到事实本身，恐怖主义就是恐怖主义，它并不因为行为者的性质（是国家还是非国家行为体）而改变其性质；同样，“维持秩序”、“保障安全”、“推动民主”等等托词也不能成为国家从事恐怖活动的正当理由。9 总之，美国政府的定义对行为体性质的概括过于狭窄，而对恐怖行为对象（例如对“非战斗性目标”的解释）的界定相对而言又较为宽泛，这些特点在颇大程度上都与其对自身利益的认识有关。国际社会何以不易找到一个能够被广泛认同并具有实践意义的关于恐怖主义的定义，从对美国定义的个案分析中我们不难看出一点门道：因为这不单是一个理论问题，也是一个与各国实际处境和利益需求相关的现实政治问题。 四 人们一般从行为体、手段、对象和目的这四个方面来规定和分析恐怖主义和恐怖行动。实际上，对这四个要素不能等量齐观。如前所言，将行为体的性质作为判断恐怖主义的核心要件实际上为“双重标准”提供了理论依据。从逻辑上讲，任何类型的有行为能力的个人、组织或集团都可能成为恐怖行为的施动者。事实还表明，某些组织可以在一个时期从事具有恐怖主义性质的活动，但也可以在另一个时期放弃甚至转而制止恐怖主义行为，这在中东地区就不乏实例。显然，这与行为体的身份和性质没有必然联系。当恐怖事件发生后，自然有必要探究事件制造者的身份，并进而将行为者认定为恐怖主义集团或恐怖主义分子。但却不能将因果关系颠倒过来，预先将某一类人、组织或集团划定在恐怖主义的范畴之内抑或之外。首先需要认定的显然是事件或行动本身的性质，而事件的性质主要是由行动的对象和行动的目的所决定的。 同样，狭义的手段也只具有参考意义而非绝对标志。这首先是因为，没有任何手段为恐怖主义势力所独有，所谓的恐怖手段与战争手段之间也不存在严格、固定的界限，至少过去相对明晰的界限正日趋模糊。诚如论者所言，传统的恐怖行动与当代恐怖主义的共性主要在于，大多是预先密谋、突然发动、超出政治惯例和伦理界限的对非战斗目标尤其是平民的蓄意伤害行为。这恰恰说明手段并非关键，关键是行动的对象和目的。当代恐怖主义的根本特征在于，其蓄意伤害的对象为无辜平民（以及其他非战斗性目标），但伤害平民本身却并非目的。 照此逻辑，即从事实或事件本身出发来观察，可以说当代恐怖主义的行为者至少有三类：国内恐怖主义势力、国家恐怖主义势力和国际（跨国）恐怖主义势力。10国内恐怖主义势力的成员身份、所追求的政治目的及活动范围主要限于一国，尽管不能排除他们可能与国外恐怖主义发生联系。第二类恐怖行为是国家恐怖主义，其行为者是国家，其活动范围既可以在国内，也可能与跨国恐怖活动发生直接或间接的关联，后者在当代更为常见11；第三类则是跨国恐怖主义势力，在最典型的情况下其成员身份、活动范围、伤害对象以及所追求的政治目的都是跨国性的。但这些特点并不需要齐备，完全有理由认为，只要所涉及的人员身份（包括受害者）或地域超出一国范围就是跨国恐怖主义。需要注意的是，上述三种性质既非固定不变，界限也未必总是泾渭分明。 对恐怖主义以及反恐怖斗争的认识显然都涉及道德判断问题。在一般的道德层面上围绕“手段与目的”（或曰“原则与目的”）之关系的思考和争辩是一个古老话题。此种争论的实质在于，能不能用不道德的手段来追求道德的目的？这个问题还有必要进一步表述为“手段、目的与结果”的关系。因为“目的”有时仅仅表明动机或意图，而意图的正义性并不自动保证结果的正义性。因此，健全的政治伦理和审慎的政策选择需要尽可能兼顾手段、目的和实际结果（效果）三者的正当性。倘若无法兼顾，就必须确定它们的价值等级（在笔者看来应该是前后依次递增的关系）。 恐怖主义的滋生有其复杂的政治、经济和文化根源。应该承认，恐怖行为的部分原因在于国际、区域或国内政治生态的失衡，社会经济结构的缺陷甚至非正义性，以及非暴力解决途径和正义伸张渠道的缺失。但也必须看到，当代原教旨主义极端思潮确有其特殊性，包括其动机的颠覆性，其信念体系所蕴含的普遍征服、绝对统治和不容异端的绝对主义特征。极端主义所诉诸的恐怖主义无论就其目的、手段还是后果而言基本上皆无正义可言。但就根除恐怖主义现象而言，道德对等式的以暴易暴显然无济于事，即使必要的暴力也须有所节制，用国际政治伦理思想大师沃尔泽的话说，预期的战斗人员和平民的伤亡代价不能与目的的价值不成比例（前者不能大于后者）。12尤其要避免因滥用暴力造成更为严重的、特别是从全局和长远看得不偿失的非正义后果。至于理论和实践上的双重标准，则无论从道德立场看还是从实际后果看都不能提倡。 在国际政治伦理的层面，还有一个更为复杂的难题：人们所关注的究竟是何种道德、谁之正义？是个人间、国家间（以及民族间）正义还是世界正义？指导人与人之间关系的一般道德原则是否也适用于国家间关系？超国家的国际伦理或全球伦理是否必要以及是否可能？面对全球化背景下日益增多的具体问题领域的道德困境，究竟该如何看待主权国家的地位和作用？美国政府对恐怖主义的定义其实正是传统现实主义伦理观的反映。作为国际政治伦理的主流范式，政治现实主义以国家为道德诉求的对象，将国家视为一种特殊伦理的主体，将国家的自我利益追求笼统地规定为“最高的道德”，以区别于规范个人行为的道德原则。就国际体系的无政府本质而言此种伦理取向有其合理性和必然性，但其中所隐含的危险不容忽视，因为它不但通常未能就如何解决具体问题上的道德两难提出足够精细的策略，在极端的情况下还可能沦落为道德犬儒主义或道德问题上的国家例外论。13 |