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如何解决上述弊端？康有为认为，以中国传统乡官之制为基础，由国家制定法律规则，地方自治可顺利施行。他说，今若就广东先行之，为定乡官议员之制，听令各乡斟酌其枝条细目，则可立为施行矣。“夫万国自治之效若彼，中国故事自治之善制如此，察之现时之民俗自治之制已具，故以势言之，中国不能不改地方自治，以俗言之，中国已行地方自治，在一转移间耳。” 康有为参酌欧美、日本各国地方自治制度，还具体设计了在中国实行地方自治的方案，主张以万人以上、地方十里者为一局，或名曰邑，人数不得过多，地方不得过阔。每局立局长一人，总任局事，兼理学校；设判官一人，审讼狱；警察官一人，巡捕奸宄盗贼非常；税官一人，收赋税筦户籍；邮官一人，主通信兼印花；皆由议员中公举。设议事会，由五官组成，而长官为议长决焉。下为议例会，众议员聚议决一乡之政制、赋税大事，上以应国事、下以增公益为义务。其议员视其地之大小、民之众寡，以三四百人举一人，由公民公举之。而议之决否，以议员人数多少为定，如是则劣绅不能武断矣。每都市邑局之中，分各村各约，以千数百人为度，立正副二人，董任其事。 康有为特别看重乡治，认为“民者国之本，乡者治之本，本固则国立。”为此他进一步规划乡治体制，作为地方自治之基础：第一职立警察；第二职修户籍；第三职修道路；第四职凡人民通信及电报电话之事；第五职收赋税；第六职学校；第七职劝农业；第八职助工商；第九职讲卫生；第十职开善堂等等。 以上康氏所言，可以说是20世纪初年关于公民制度和地方自治问题最为系统而深刻的表述，是康氏官制思想和宪政思想的重要组成部分。 二、《公民自治篇》的历史意义康有为《公民自治篇》的核心话语，一是公民，一是自治。“公民”一词最早出现于古西腊和古罗马，是西方法文化和政治文化的产物。在当时的奴隶制国家，公民仅指在法律上享有特权的一小部分自由民。近代欧美资产阶级革命中，提出“主权在民”思想，宣称一国之人都是公民，彼此平等。公民通常是指具有一国国籍，根据该国宪法和法律，享有权利同时也承担义务的人。由公民组成的公民社会（Civil Society，或称市民社会），其基本内涵是指相对于国家结构的社会形态。欧美资产阶级革命初期，公民社会主要是指城市居民组成的反对封建专制制度和教会神权的独立性、自治性社会形态。城市居民要求参与政权，要求获得自治权利，因此“自治”既是公民社会的政治目标，又是公民社会的存在形态。由此，公民社会和自治制度成为欧美各国普遍实行的社会结构，也成为资产阶级宪政制度或政治文化的一种基本理论内涵。 中国何时开始译介并使用公民一词，笔者未作考证。但将公民社会作为政治革新的目标并予以系统阐释的，应是康有为、梁启超等近代维新主义先进分子。康有为公民自治思想的提出，不仅为近代中国政治改革提供了一个新的思维空间，而且还把地方自治（Local self-government）作为公民制度的政治基础，使公民与自治在近代政治改革方案中有机地结合起来。地方自治的推行有助于公民意识和权利观念的产生，而公民意识和权利观念的产生又使地方自治带有明显的民主政治意义。康有为关于公民自治的理论表述，不仅体现了他对西方宪政制度和政治学说的深入了解，而且符合中国政治改革的现实需求，对于近代中国政治文化的发展和政治文明的建设具有理论先导意义。 梁启超在为康有为《公民自治篇》所作按语中，对康氏的公民自治思想发表了自己的见解，对其以立公民之事，寄希望于政府，又以立公民为筹款之要途等理论认识，表示不同意见。他说，“公民者，自立者也，非立于人者也，苟立于人，必非真公民，征诸各国历史，有明验矣。至公民之负担国税，则权利义务之关系，固当如是，非捐得此名以为荣也。若以是为劝民之一术，则自由权必不能固明矣。于此诸义，未敢苟同。”但是，从近代中国历史发展需求而言，梁启超对康有为建立公民制度的主张及其具体设想，表示高度赞赏，认为康氏“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务也。”并且指出，民权之强弱实赖于地方自治，故地方自治者，“民权之第一基础也。”康氏所言，“救时之良言也”。iii 康有为公民自治思想的提出，集中反映了中国救亡图强的社会历史需求。康有为发表《公民自治篇》之后的两三年内，随着中国民族资本主义的发展和资产阶级小资产阶级知识分子群的出现，中国思想界和舆论界兴起一股以地方自治为救亡之道的政治思潮，为清末地方政治革新和宪政运动奠定了思想基础。这一时期，进步知识界、思想界对于地方自治的宣传，即紧扣救亡图强的时代主题，认为地方自治是救亡之道，立国之本。“地方自治者，为今世界立国之基础”，故地方自治制，“于救亡之事，至为切要”iv。进而，他们还将地方自治作为培养国民意识、伸张民权、实行宪政的根本途径。“所谓国民者，有参政权之谓也。”v“立宪政体之要素，在人民之有参政权。参政权者，所以表国民为国家之分子”vi。实行地方自治的意义，不仅在于人民参与政治，而且在于完成宪政。这样就把国民与自治、自治与宪政的问题联系起来。 清末地方自治问题的提出，体现了新兴资产阶级反对君主专制政治、要求提高自己的社会地位、发展民族资本主义的愿望，是近代中国社会历史发展的必然产物。时人对于地方自治的鼓吹和宣传，具有启迪人民的民主参与意识和推进中国政治革新的进步作用，构成了中国资产阶级民主政治思潮的重要组成部分。 康有为倡导的公民自治制度，不仅是一个政治性概念，而且也是一个文化性概念，是其法文化思想体系的重要一环。vii近代中国政治革新的目标就是由传统的臣民文化向近代的公民文化转型。政治文化作为一种精神现象，对于国家政治关系和社会政治生活具有支配作用。而政治文化所反映的政治关系，就是个人与国家、社会与国家的关系。由此可以说明，公民思想的提出和地方自治的推行，作为近代地方政治革新的先导，构成了中国早期政治现代化的一个阶梯。 然而在近代中国，以公民社会为主体结构的政治制度建设和政治文化建设极其艰难，其基本原因，是中国长期形成的小农经济结构和封建传统文化的制约，民主与法制精神先天不足，国人的参与意识和权利意识淡漠。致使晚清以后的数十年间，中国政局动荡，共和徒有其名，以宪政为价值目标的公民社会体制和公民政治文化始终没有真正建立起来。 清朝末年推行的地方自治，是民族资本主义经济发展的产物，是新兴资产阶级为了实现参与政权的初始目标而提出的一种政治要求，在当时的历史条件下具有一定的进步意义。但对清朝封建统治阶级来说，仍然是在“治权”上作文章，而非进行“政权”的改造。清朝政府的目的，在于确立新的绅商“辅治”的地位，以稳固皇权统治，因而也就不能满足新兴资产阶级的政治要求，难以达到政治整合的目标。资产阶级既然不能通过和平的手段争得政权，便只有诉诸暴力。而以康梁为代表的资产阶级维新主义者，把地方自治寄托于封建绅权的延伸和扩大，试图在传统的政治体系与伦理规范之内，部分地“减杀君权”viii，这充其量也只能达到“官绅合治”的层次，不仅削弱了地方自治之民主意义，而且决定了清末地方自治运动的困厄和艰难，无法真正实现资产阶级的宪政目标…… 民国初年，政治失序。资产阶级民主共和方案很快破灭，民国政权落入以袁世凯为代表的地主官僚资产阶级手中。袁世凯为了推行专制集权统治，对国会和地方各级代议机关横加摧残，明令停止各地自治会。ix其后的北洋军阀，效法袁氏所为，更以“分权”和“自治”的名义，行专制割据之实，民主共和之风荡然无存。国民政府时期，经过多年训政，为了完成所谓宪政，曾在部分地方一度试行地方自治，制定新的地方自治法规。但因中国内外政治环境所限，地方自治也始终没有脱离国民党专制政治的窠臼，远未实现宪政意义上的地方自治和民主政治，所谓的公民制度与公民文化仍是一个难于预期的沉重话题。 近代中国政治发展的艰难历程说明，要构筑以宪政为旨归、以公民社会为形态的政治文明，必须培育和创造一些基本的文化要素：其一，通过政治宣称和社会教育，使社会成员具有较强的公民意识、平等意识，具有明确的权利观念和法制观念；其二，必须建立公民意识和公民社会形态的实现机制，把公民意识的培育和公民社会的建设纳入法律轨道之中；其三，还要把公民意识作为国家结构和意识形态建设的重要内容，使公民意识与民族意识、国家意识有机结合起来，赋予时代的内涵和特征，从而实现国家与社会的良性互动。 当然，政治制度建设是一个系统工程，政治文化建设更非一朝一夕之功。在中国迈入21世纪的今天，公民意识的培育和公民社会的塑造，仍是关涉中国政治文明进步的重要话题。海内外学术界对于近代中国公民社会、市民社会的极大关切，即可说明这一历史命题的理论价值和现实意义。x i 本文所引康氏言论，均出自《公民自治篇》，载《新民丛报》第五、六、七号，1902年4月8日至5月8日（光绪二十八年三月一日至四月一日）出版。下引从略。 ii 20世纪初年，国人开始探讨地方自治问题，对于中国古代是否有过地方自治的制度和思想，存在不同的看法。康氏之言可为一说。 iii 《公民自治篇》编者按，载《新民丛报》第五号，1902年4月8日出版。 iv 《“列强在支那之铁道政策”译后》，《游学译编》第５期。 v 《说国民》，《国民报》第２期。 vi 攻法子：《敬告我乡人》，《浙江潮》第２期。 vii 戊戌前后，康有为撰述和翻译了大批法政书籍和文章，从自然人性论出发，把独立、自由、平等视为人的不可剥夺的自然权利，这是其以公民自治为目标的政治革新方案的理论基础。 viii 《政闻社宣言书》，《政论》第1期。 ix 《东方杂志》第10卷第9号，中国大事记录，第20-22页。 x 参见邓正来：《国家与市民社会：一种社会理论的研究途径》等文，载邓正来、[英]J.C.亚历山大编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究途径》，中央编译出版社，1999年3月版。
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