三、宰相与秘书咨询官员的关系
    中国古代长期设立秘书咨询官员（古代无此官名或习惯用语，是今人根据其职掌性质概括的。秘书与咨询有别，有时又很难分。就其与君主、宰相关系言，重点在咨询），如汉代的中朝官、尚书，魏晋南北朝的侍中、中书监令，唐宋的翰林学士等皆是。他们的一个极重要的职掌，便是在重大政事上供咨询，替君主出谋划策。如晋代侍中”备切问近对，拾遗补阙“（《晋书·职官志》）；'唐代翰林学士”实掌诏命，且备顾问“（《文苑英华》卷797杜元颖”翰林院使壁记“）。可是如前所述，宰相本握有为君主出谋划策的议政权，为什么又要另设秘书咨询官员”备顾问“，实际上限制了宰相的议政权呢？原来这也是君主专制制度所决定的。
    历史上的情况大致是这样：当君主经过精选，任命宰相之初，对宰相多半是满意的或基本满意的，君相关系融洽。但由于种种原因（君主或宰相的德、才缺陷等），逐渐君相发生了如上节所述之矛盾，怎么办呢？君主最常用的一个办法便是：在君相共议大事最后决策时，否决宰相的某些建议，提出己见，下诏执行。而限于个人才能、经验，事先君主很自然地便会向周围近臣不同程度地征求意见，以保证决策质量。于是，经过多次重复与摸索，慢慢便形成正式制度，于宰相之外，选拔若干秘书咨询官员设于宫廷内，”备顾问“，使二者相互制衡：绝大多数情况是君主认为宰相某些谋划不当，便可征求、采纳秘书咨询官员意见决策，以保证其质量；当然，有时宰相认为君主所采纳的秘书咨询官员意见有误，也可坚持己见，请君主重新决策。唐穆宗时李逢吉为宰相”势倾朝野“，”惟翰林学士李绅每承顾问，常排抑之。拟状至内庭，绅多所臧否（胡注：拟状，谓进状所拟除目（官员任用名单）也。翰林学士院在内庭，盖李逢吉所进拟者，穆宗访其可否于李绅，故得言之）；逢吉患之，……“（《资治通鉴》卷243，长庆三年九月丙辰）。这是君主以秘书咨询官员制衡宰相，限制其议政权之好例。从中虽可看出二者就个人而言，由此产生矛盾，但从君主角度，从创立制度意图而言，主要只是为了防止决策出现纰漏，总体上说，二者所起的实是互相配合、保证决策质量的作用。
    和宰相比，秘书咨询官员一般资历浅，比较年轻，有锐气，官府又设在宫廷内，君主咨询，十分方便，用他们与宰相制衡，乃是君主专制制度下一项极重要的统治经验，故长期沿用。
    由于有时有些秘书咨询官员得到君主信任，经常被顾问，参与议政，特别是在人事任免赏罚上言听计从，权势极重，于是历史上便产生一种看法，将某些秘书咨询官员视为宰相，今人也有类似观点。其实二者存在严格区别。最根本的区别是：凡宰相按制度全都握有两个权力，即议政权与监督百官执行权。越往后代，社会发展，人口增多，政事日益繁杂，监督百官执行权也就越重。故《宋史。职官志一》强调这一权力说：“宰相之职，佐天子，总百官，平（理）庶政，事无不统。，”总百官“云云便包括可以白行下达文书（见前）的监督百官执行权。隋文帝疏忌宰相杨素为何要使之”不知省务“，明太祖猜忌大臣为何要废除两千年来一直存在的宰相制度，着眼点都在这一权力（因为议政权是灵活的，只要君主对宰辅的重大谋划不理会，宰相这一权力便大为削弱）。而所有秘书咨询官员全都没有这一权力；仅仅其中个别或少数人握有某些议政权，顶多只能算”内相“，而非宰相。陆贽，为翰林学士。唐德宗时朱泚叛乱，政务繁杂，”虽有宰臣，而谋猷参决，多出于贽，故当时目为内相“。内相，意思就是没有监督百官执行权，与按制度握有两个权力的”宰臣“是不同的（《文献通考·职官八》宋翰林学士”不当预外司公事“，为一证）。
    值得注意的是，即就议政权言，秘书咨询官员所握，也与宰相有别。
    第一，宰相的议政权是主动的，而秘书咨询官员的议政权则是被动的。因为统治全国（执行决策）每天发生的一切重要问题，都要以文书形式上报宰相机构，由宰相考虑好处理意见，通过直接、间接议政，最后由君主”独断“决定。这就是说，封目必须主动找君主议政，这是他或他们的职责昕在。秘书咨询官员则不同。他们无权主动找君主议政。一般说是要在君主对宰相某些谋划不满、自己又想不出好办法时，方向某些秘书咨询官员征求靓，所以后者是被动的。前引唐宰相李逢吉进”拟除目“，这是间接议政。是主动的，而翰林学士李绅则要等穆宗”访其可否“于己，方得言之，此参预议政就是被动的。
    第二，宰相的议政权是稳定的，而秘书咨询官员的议政权则是不稳定的。全国一切政务，按制度宰相必须过问，出谋划策，这是他们的权力，也是责任。而秘书咨询官员”备顾问“，就意味也可能不被顾问。而且秘书咨询官员一般人数稍多，如魏晋南北朝有中书监、令二人，侍中四人等。纵使君主顾问，一般只找一两个人，史书往往用”预机密“去形容，其他未被顾问者也就与议政权毫不相干。当然，君主如对宰相不太满意，也可能相当长一段时间不见宰相，不直接与之议政，但因全国一切”时事，均上报宰相机构，宰相必须分别提出处理意见，通过文书，启奏君主决定，实际上这仍在稳定地进行议政，只不过形式不同，是间接议政而已。而秘书咨询官员则无此权力。
    第三，宰相的议政权是全面的，而秘书咨询官员的议政权则是部分的。因全国向宰相机构所报“时事”，包括政治、经济、军事、人事等各个方面，宰相全都要做出反应，提出处理意见，其议政权自然是全面的。而秘书咨询官员则不同，如前所述，由于他们是在君主对宰相某些谋划不满意而被顾问的，因而涉及的只是一部分问题，多半还是人事问题，因而议政不可能全面。
    以上三点表明，将某些秘书咨询官员视为宰相，不仅是不了解宰相需要拥有监督百官的执行权，而且也没有弄清秘书咨询官员的议政权与宰相议政权的区别。严格地说，秘书咨询官员的存在，主要只是在某些重大政事特别是人事问题的决策上弥补宰相才干、经验之不足（有时则反映君主对宰相的猜忌），其作用固然十分重要，但仍然远不能与全面执政的宰相相比。