合作社中真正具有实权的是组织者及理事、监事，他们的身份和素质会直接影响到合作社服务的对象和政府主旨的实现程度。从当时组建合作社的章则来看，合作社的设立不仅要有七人以上，而且还需要完成一系列手续后才准设立，如召集创立会，通过章程，选举理、监事，组织社务会，向所在地主管机关登记等。要做到这些，非但要有一定的文化素养，同时更要具有相当的号召力和影响力，故此推断，不仅合作社的创办者非普通农人所能充任，就连合作社的理、监事亦非寻常百姓所能担任。事实也多如此，在江苏高浮县，“乡村中的狡狯之徒，利用农民名义以组织合作社，而获得合作社之理事、主席或重要职员，假公济私，从中渔利；社员以知识浅薄，不知底细，徒供利用，虽间有不满，然格于情势，亦无可奈何也。”[19]再如江宁县，“理事之辈，常由乡村长之流充之。”[20]浙江省的合作社也不例外，多有一种“通病”：“乡之豪强，常假名组织合作社，乃向农民银行借得低利之借款，用之转借于乡民，取利之高，条件之酷，实罕其匹。此种合作社非特无益于农民，反造成剥削农民之新式工具”。[5]由此足见，在合作社的发起上，无论是政府的命令，还是银行的策动，或是农民自动模仿，都“必须找着有地位、有信用和有知识的人物来作领袖，而合乎此种领袖资格者，无疑的只限于新旧豪绅而已。”[21]（pp.207-208）故而，合作社多为“有势之人”，即土豪劣绅、地主富农所操持。
    其次，合作社在社员构成上是以有一定田产且生活上较能自给的自耕农为主体。
    与上述相系，合作社社员也是有一定动产或不动产做抵押且生活上可以自给的中产者为基础，而最需救济同时也是占乡村劳动力最大多数的贫农却被排除在合作社门槛之外。何以如此呢？其一是贫农无力购股。据合作法规，社员入社时每人至少须认购社股一股，每股股金至少为二元，入社时至少交纳股金半数，这对“以谋生不遑之贫农，责其至少交纳股金一元，其力曷能胜任。故虽明知合作社之利益，但为股金所限制，不能不趑趄于合作社门外”；其二为无力担负责任。凡入社社员，对合作社财产的损失，须负连带责任，江浙等地的合作社大都采取保证责任或无限责任，若贫农入社借款经营事业失败，或合作社遭遇意外失败，“贫农社员将无力清偿其债务与连带担负其责任，因而对贫农分子不能不加以歧视进而至于拒绝”。[22]结果也只能使合作社被有产者把握，并成为其使用之工具。如苏省农行在苏北盐垦区放款时，“毫不重视合作社的信用和社员之耕地内植物的抵押，而必须以得其地主的保证，为放款及多少之标准”。[23]曾在江苏从事合作工作多年的秦柳方也说：战前乡村组社贷款，“社员以少数豪绅地主富农为主要成分，大多数中小农民和贫农，不得其门而入；甚至贷款时，亦往往要由乡村长和富绅担保，流弊所至，农贷成为地主富农转放的资金。”[24]
    从上述的两个方面可见，政府推行的乡村合作运动，多是以村落中有一定资产可作抵押且生活上可以自给的中产者为根基。因此，“合作事业之推行，多未符合作的目的，不能救济最底层而最多数的贫苦农民。能够向合作社借款的多数是上等中等农户。”[25]（p.396）而且“政府推行合作，只求社数之增多，不求组织之健全……乃致社会投机分子，藉口指导农民运动，施其鬼蜮伎俩，而农民转添一种剥削阶级。”[26]如此的事实表现，显然是只实现了官绅商的“合作”，有悖于“援助经济上的弱者”之初衷，使得农村中最应该成为合作对象的贫苦农民，反被摒拒于社门之外。合作社也因此“变成豪绅控制劳苦民众的新武器”。[27]
    四
    一般来说，给予农民以特别支持以换取他们对政府的拥护是一种最为普通的社会交换模式。“通过银行，或通过与信贷机构的联系，政府能够确保农民因信贷而进一步依赖和支持政府”，而且也是“获得农民长期支持的一种有效手段”。[28]（p.181）对此，蒋介石在初倡合作社时也曾认为：“合作事业不但可以发展经济，解决民生问题，而且在政治上和社会上，可以使人民的精神能够团结，行动能够统一，力量能够集中，即以造成健全的现代社会，而为新政治上的坚固基础。”[13]（p.15）事与愿违的结果及合作社为地主富农把持的主因，就是合作运动是在政府向下对村落社会的政权渗透中开展的，在此整合过程中乡村政权出现的“内卷化”现象，[29]（p.67）是合作社“异变”的关键所在。
    民国以前，县级政权是最基层的统治机构，县以下实行的是间接的社会控制方式。南京政府“统一”中国后，面临的一个重大课题就是如何在乡村层面上确立其统治，即国家政权建设。具体地说，就是国家“试图支配、控制或破坏相对自治的地方社会结构，试图扩大它对地方资源的支配，并且在国家的支持下发展新的建制”。[30]（p.368）为此，国民政府重组地方政权，县以下实行“区、乡（镇）、闾、邻制”。目的是将政权建立在区上，使“区”成为沟通国家与乡村社会的“中介人”。然终因区组政府公职人员在人选、经费方面的弊端，结果使“国家政权的向下延伸只实现了下层机构的半官僚化”，难以承担起控制乡村社会的中介。30年代初期，国民党又重操历史上的保甲制，使之成为政府在农村基层的“根本政治制度和政权组织形式”。在这“垂直整合”过程中，一方面打破了原来各村落共同体的自然封闭状态，使其走向政府所认可的以保、甲为单位的行政性管理单元；另一方面也使旧式靠乡绅、族长治理并具一定“地方自主性”村政制度，被官方任命的“正式权力人物”即乡长、保甲长所管辖的政区制度所替代。也就是说，村落控制由旧式精英向以“公职”为背景并依托于国民党的新权威人物转化。
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