1906年5月30日，英国下议院集会，鸦片问题照例引起激烈辩论。议员得雷首先站起来发表演说，他说，1858年中英通商条约关于鸦片弛禁的规定，是英国政府强加给中国的结果，鸦片的毒害已为世界所公认，英国继续维持这种贸易是可耻的，应当废止条约，停止鸦片贸易。接着，议员罗达福站起来，抨击政府的鸦片政策，要求尽快停止鸦片贸易。印度部大臣约翰·莫莱（Morely）辩解说，鸦片贸易之所以不能停止，不是英国政府的责任，是中国政府不愿禁。“华人若欲禁烟，固吾英人之所乐从者。然据美国专员报告，知中国吸烟之风尚炽盛，未尝有欲禁者，果欲禁之，我英当不阻拒。……我卸任驻华公使近将言旋，必能知中国禁烟一事之虚实。使其立意果坚，自必慨然允从，虽印度财政有损，所不惜也”[16]。这说明，英国政府在各国人民反对鸦片贸易的舆论压力之下，鸦片政策有所松动。中国禁烟的最大国际障碍正在减弱。
    二  中英关于禁烟运动的交涉
    英国下议院1906年5月30日关于鸦片问题的答辩消息，第二天刊登在英国各家重要报刊上，很快通过三个渠道传递给清廷。其一，《字林西报》通过电报获得消息后，于6月1日发布了一条简短新闻。中国《外交报》得悉，立即发表评论，指出这是中国发动禁烟的绝好机会，敦促清政府说：“鸦片之于中国，语夫外交之故事，则有丧败之辱，语其毒烈之性质，则有破业弱种之忧。凡有心国是者，早应痛加革除，固无俟人为之谋也。况今者英国又自知贸易鸦片有背生人之道德，故愿将其国际贸易大利悉数捐弃，以助我国文明之进步，是诚外交界上希望难得之时会”[17]。清廷对此不可能不予注意；其二，8月初英国《泰晤士报》记者莫理循将一份详细刊载下议院辩论的《泰晤士报》亲自送交外务部侍郎唐绍仪。当时清廷对此表示怀疑，没有任何积极反应；其三，驻英公使汪大燮得到英国下议院辩论情况后，专门具折上奏清廷，报告英国鸦片政策松动消息，他说：“彼每遇国会初开，未尝不筹议及此，率谓我种土药视为利源，病不求医，无从挽救，虽复更倡迭和，终于一笑而散。情事如此，设我果有意，英必投袂而起，以表同情，可断言也。纵观前事，历历如绘，积贫在此，积弱在此，贻笑在此，受侮亦在此，禁之一说，何待再计”[18]。这一奏折寄达清廷后，引起重视，但在讨论时，仍有一些大臣担心禁烟遭到英国政府的阻扰，军机大臣瞿鸿机以汪大燮驻伦敦，主张禁烟，必有把握，议遂决。9月20日（八月初三）禁烟上谕发表。于是，禁烟运动在国际国内强烈呼吁下拉开了序幕。
    根据9月20日诏令，政务处拟定禁烟章程，于11月30日奏请颁布。就章程的内容来看是全面可行的，而关键的问题是如何对待外国鸦片。如果不能对印度鸦片限制禁止，那么，对国内鸦片的一切限制禁止措施都将是空话。11月30日，即颁布禁烟章程的当天，外务部向英国驻华使馆递交了一份照会，内容共有6项：1.中国政府现已下令在十年内禁绝土药，印度输入鸦片亦应同时限制禁止。请以1901-1905年进口中国鸦片数量的平均数，自1907年起逐年递减十分之一。2.中国派一官员常住加尔各答，检查鸦片装运。3.中国土药税已由每担税银60两，提高为115两，而印度鸦片较土药味厚二倍，每担仅税110两，请相应提高到220两。4.请香港总督限制鸦片烟膏向大陆输入，若继续输入，必须重征其税。5.请立即关闭各租界烟馆，限制酒馆、茶楼、旅店等以鸦片供客，以便中国禁烟。6.根据1902年中英《续议通商行船条约》第11款有关禁止吗啡的规定，一俟其它各国同意，即应按章实施[19]。
    英国外交部接到中国照会后，立即转交印度部，再移交印度政府。1907年5月30日英国外交部收到《英印度部致外务部说略》。据此，外交部大臣葛雷于6月14日由伦敦向驻华公使发出训令，授权朱尔典与中国直接交涉。朱尔典收到训令，于8月12日向中国外务部发出照会。1.同意中国十年限禁鸦片计划，但主张由印度平均每出口鸦片67000箱，其中运到中国者51000箱（包括香港在内），每年递减出口中国鸦片额的1/10，（即5100箱），1908年为61900箱，1909年为56800箱，1910年为51700箱，若中国在此三年禁种吸食有效，同时能对土耳其、波斯鸦片实行限制，印度政府在未来七年每年继续递减十分之一，直至减尽。2.同意中国政府派员常驻加尔各答，检查鸦片包装发售。3.原则同意增加鸦片税厘，具体提出刁难问题。甲、新定每担土药收税115两，是否各地一律照收？乙、是否较可征之税已增一倍？丙、洋药及土药市场价格究竟是多少？这些问题需要调查。还说：“至洋药较土药味浓一倍之说，印度政府则谓未必如是”。4.禁止香港鸦片烟膏输入一项暂缓讨论。5.若中国全部关闭租界以外的烟馆，租界当局自必照办，无须中国官员提出请求。6.禁运吗啡入口一事，各国若同意，英国愿协同办理[20]。从这六条答复来看，英印政府尽管同意限制鸦片出口，却拒绝了中国增税的要求，还增加了以三年为试验期的附加条件，使限制鸦片贸易的主动权操在英国人手中。
    8月12日，清廷外务部收到朱尔典照会，经过研究，于12月2日复照英国公使，对英国政府答应协助禁烟一事，表示感谢。为迅速签订条约，防止对方借故拖延时间，放弃了自己限制入口的主权，搁置了增税要求，同意英国政府以三年为试验期的附加条件，仅对印度输入中国的鸦片箱数提出异议，“1901-1905年，五年内每年平均数仅42327箱，每箱120斤，今请贵国依照此数按年递减”。不久，又复照同意英国政府自1908年起，每年递减5100箱的方案。于此可见，清廷急于就鸦片贸易达成一项协议。1908年3月，在中国政府作出较大退让后，双方达成六项协议：1.印度鸦片以运往各国之总数为限制，按年递减5100箱，自1908年开始，十年减尽；2.中国派员驻印度加尔各答监视拍卖打包，只查鸦片数量，不得干预；3.洋药税厘加倍一事非一时能调查明确，稍缓续商；4.中国与香港互禁输入烟膏；5.如中国能在租界外切实禁止烟馆及吸烟处所，英国租界应自行设法照办；6.禁止吗啡一事，等候有约各国全部同意，即照章施行。此外，英国还声明，限制印度鸦片出口先试办三年，届期若中国禁种禁吸没有明显成效，英方有单方面废止条约的权力[21]。
    中英双方就中国禁烟达成协议，表面上清政府取得了使英国同意限制鸦片贸易和禁止香港烟膏输入的重大进展，实际上这一条约把中国政府禁烟的活动置于英国政府监视之下。倘若清政府禁烟不力，效果不佳，英国政府随时可以把毒品贸易的责任推给清政府，以逃避世界舆论对英国政府的批评和压力。清政府因外交上节节失败，这次能够取得英国政府的协助，觉得是个不小的外交胜利，表示满意。这可以从当即发表的上谕中体味出来。1908年3月22日的上谕说：“现经英国政府允许分年减运，各友邦亦多乐为协助，文明之举，嘉慰良深。英国现已实行递减，相约试行三年，视中国栽种吸食实行减少，限满再为推减。我若不如期禁查，转瞬三年，何以答友邦政府之美意，何以慰各国善士之苦心。此机一失，时不再来。若永远困于沉痼，势必无以为国。我君臣上下一念及此，能无愧悚难安，引为疚责”[22]。
    三  美国与两次国际禁烟大会的召开
    1906年秋天，清廷在发动禁烟运动时，对于自己的主权信心不足。这件事本来属于内政，它认为必须得到列强的同意，到处寻求支持[23]。美国政府历来表示反对鸦片贸易，是最早主动同中国签订禁止鸦片贸易条约的国家之一[24]。美国总统罗斯福（Theodore  Roosevelt）得悉中国呼吁禁烟的消息，同时收到美国在菲律宾的主教勃兰特（Bishop  Brent）提请政府注意国际毒品问题的信件，立即决定倡议在远东地区召开禁止鸦片贸易的国际会议，对中国的禁烟表现出异乎寻常的兴趣。这是当时美国对华外交政策所决定的。
    19世纪末20世纪初，美国西部的开发告一段落，劳动力市场出现过剩。迫于劳动力过剩压力，美国政府背信弃义，诬称中国劳工降低了美国人的生活和道德水平。制定法令限制中国移民入境，在美国掀起排斥华工浪潮。大批华工遭到迫害，被逐出境。美国政府迫害和排斥华工的种族歧视暴行，激起中国人民的愤慨。1905年全国掀起抵制美货运动。这场抵制美货运动，使高唱门户开放，企图以经济优势占领中国市场的美国政府的侵略计划受到严重挫折，输华货值迅速减少。1905年美国输华货值为5700万元，1906年为4400万元，1907年降至2600万元。不仅经济上遭受严重挫折，美国政府还感到中国人民中间出现的巨大反美情绪对它在华扩张权益是不利的。为了美国在华长久的利益。美国总统罗斯福决定对华采取亲善政策，采纳传教士史密斯的建议，敦促国会通过法令，退还部分庚子赔款[25]，用于中国的文化教育事业。同时决定以其属地菲律宾需要禁烟为名，呼吁召开国际禁烟大会，给予中国支持。