中华人民共和国中央人民政府委员会，在从1949年10月1日成立到1954年9月14日结束其使命的近5年的时间里，是新中国的最高国家权力机关和最高国家行政机关，集最高立法权、行政权、司法权于一体，它在国家的政治生活中发挥了极其重要的作用。目前，对于这样重要的政制机构学界尚缺乏研究。本文拟对有关这一机构的若干重要问题如中央人民政府委员会的成立、中央人民政府委员会委员的组成及组织结构、中央人民政府委员会的会议议题、中央人民政府委员会与中共中央的关系等问题，根据有关资料，作一系统探讨分析。
    一、中央人民政府委员会的成立
    中央人民政府委员会组成的法理依据，是由具有广泛代表性的全国人民代表大会性质的中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》。1949年4月23日，中国人民解放军占领南京，标志着蒋介石中华民国政府垮台，也标志着取代国民党政权的新型的全国性人民政权即将诞生。当时，中国共产党最为迫切的任务是召集全国人民代表大会，制定宪法，筹组政权。但由于战争尚在进行之中，全国普选不可能进行，全国人民代表大会不可能召开，制订宪法的条件尚不成熟，只能由中国共产党、各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、少数民族和海外华侨的代表人物组成的统一战线--中国人民政治协商会议，代行全国人民代表大会行使制定临时宪法的权力。事实表明即将召开的中国人民政治协商会议是一次具有广泛代表性的会议，9月22日林伯渠向中国人民政治协商会议作的《关于中国人民政治协商会议筹备工作的报告》列举的参加新政协会议的单位及其代表名额颇具说服力：“党派代表十四个单位，一百四十二人；区域代表九个单位，一百零二人；军队代表六个单位，六十人；团体代表十六个单位，二百零六人。”林伯渠总结说，“由这个规定的内容，可以看出其代表的广泛性。这样一个虽然不是普选的、然而却是具有十分广大的代表性的人民政治协商会议，事实上具有了全国人民代表大会的性质”。[1]中共最高领导人毛泽东也认为中国人民政治协商会议“具有代表全国人民的性质”，它“执行全国人民代表大会的职权”[2]。这些思想经过政治协商会议法律化，9月27日，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权，[3]由此赋予了中国人民政治协商会议制宪的职权。9月29日，会议一致通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。[4]《共同纲领》规定，“中华人民共和国国家政权属于人民，行使权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”[5]中共成立新民主主义联合政府的主张，经过具有广泛代表性的中国人民政治协商会议的制宪活动上升为国家意志。
    中央人民政府委员会组成的法律依据，是中国人民政治协商会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法由中国人民政治协商会议第一届全体会议9月27日通过，也就是说，政协根据《中国人民政治协商会议组织法》的规定行使了立法权。[6]《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）规定，“中央人民政府委员会，由中国人民政治协商会议的全体会议选举中央人民政府主席一人，副主席六人，委员五十六人，并由中央人民政府委员会互选秘书长一人组成之”[7]。9月29日，中国人民政治协商会议一致通过中央人民政府副主席和中央人民政府全体委员的名额等议案。[8]从上述事实看，中央人民政府委员会的组成是有法可依的。
    中央人民政府委员会，是由具有全国人民代表大会性质的中国人民政治协商会议依据《中国人民政治协商会议组织法》的规定选举的。《中国人民政治协商会议组织法》规定，中国人民政治协商会议全体会议选举中华人民共和国中央人民政府委员会。[9]根据这一规定，1949年9月30日，中国人民政治协商会议选举毛泽东为中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，陈毅、贺龙等56人为委员，组成中央人民政府委员会。[10]《中央人民政府组织法》所规定的中央人民政府委员会由主席1人、副主席6人、委员56人组成得以落实。由于《中央人民政府组织法》未曾修改过，中央人民政府委员会的法定人数为63人。实际选出的中央人民政府委员会的人数与组织法规定的人数相符。
    综上所述，中央人民政府委员会是由具有全国人民代表大会性质的中国人民政治协商会议，根据具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》选出的，依照《中央人民政府组织法》组成的行使国家政权的最高机关，是在民主的基础上经过严谨的法律程序产生的，具有广泛的代表性和合法性。
    二、中央人民政府委员会委员的构成及组织结构
    合法的中央人民政府委员会应运而生了，当选的中央人民政府委员会委员是否具备较强的议政能力，是考量中央人民政府委员会能否胜任领导国家政权重任的重要指标。10月1日下午，毛泽东主席主持举行第一次会议。会议决定：宣告中华人民共和国中央人民政府成立，接受《中国人民政治协商会议共同纲领》为政府施政纲领。[11]分析中央人民政府委员会的人员组成，其委员具有高素质的议政能力。
    中央人民政府委员会委员是各方面优秀分子的代表。从职业上看，中央人民政府委员群星灿烂，人才济济，有运筹帷幄的杰出政治家、政党领袖，有戎马倥偬、战功卓著的军事家，有德高望重的华侨领袖，有追求进步的民主人士，有丰富经济管理经验的民族资本家，有学识渊博的大学教授，一些人有留学经历，视野开阔。这些精英型委员的不同专长，有助于决策时集思广益，既可以发挥特长，又有助于优势互补。中华人民共和国成立初期，百废待兴、百端待举，这一精英型组织结构，有利于集中各方面人才治国安邦。
    中央人民政府委员会委员呈现年富力强型的年龄结构。从年龄上看，30岁以上者2人，40-49岁者16人，50-59岁者20人，60-69岁者17人，70-77岁7人，81岁者1人。赛福鼎最年轻，时年34岁；司徒美堂年龄最长，81岁，是前者的2倍还多。中央人民政府委员会的委员年龄有序，结构合理，大多数委员年富力强、精力充沛，为中央人民政府委员会卓有成效地开展工作奠定了基础。中华人民共和国成立初期，建设和治理国家的任务异常繁重，只有年富力强，又精力旺盛，才能出色完成议政决策的重任。中央人民政府委员会的会议有时是晚上7点半开始，到深夜方散会，如第六次会议是晚上7时半开会，11时半散会，整整开了4个小时。[12]有时是连续几天开会，如第二十五至第二十八次会议是从1953年9月14至9月18日连续开会5天，只有旺盛的精力和强健的体魄，方能胜任如此繁重的工作。
    中央人民政府委员会委员在政治上具有广泛的代表性。从党派分属上看，中央人民政府委员会6名副主席中，中共党员3人，宋庆龄、李济深同属中国国民党革命委员会，张澜为中国民主同盟领导人，中共与民主党派各占50%。在56名委员中，有29名中国共产党的领导人和重要干部；党外人士27人，均是各界著名人物，何香凝、李锡九、张治中、程潜、柳亚子、龙云为中国国民党革命委员会成员；陈嘉庚、马寅初、郭沫若、沈雁冰、陈叔通、司徒美堂、傅作义、张奚若、张难先为无党派人士，是一支不可忽视的重要力量；马叙伦为中国民主促进会成员，高崇民、沈钧儒、张东荪归属中国民主同盟；黄炎培、李浊尘系中国民主建国会成员；蔡廷锴为中国国民党民主促进会成员；彭泽民、章伯钧为中国农工民主党党员；李章达为中国人民救国会成员；陈铭枢、谭平山为三民主义同志联合会成员。可见，中央人民政府委员会吸纳了活跃在中国现代政治舞台上的各党派的成员，“充分体现了新中国新政府团结基础的广泛”，[13]符合中共中央和毛泽东与党外人士合作共事的思想。在七届二中全会的报告中，毛泽东表示：“我们同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看作自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来”。在进北平的途中，毛泽东又交代周恩来：对作过贡献的各民主党派领导人，应该在政府里安排职务。[14]“新中国成立前后，……毛泽东一再指示和提醒各地党政领导人，一定要注意吸收包括起义将领在内的党外人士参加政权机关，注意发挥他们的作用，使他们有职有权”。[15]
    如上所述，从组成人员衡量，中央人民政府委员会集合了中国共产党和各民主党派的政治精英、非党的社会各界著名人士，尤其是基本涵盖了执政党的高层重要的政治官员，同时，委员年富力强型、广泛的代表性的特点为中央人民政府委员会制定大政方针，有效行使权力奠定了坚实的基础。
    中央人民政府委员会的组成有利于其履行职责，其组织结构也有利于中央人民政府委员会行使职权？