这一规定在实际工作中得到贯彻执行，表现为中共中央的方针政策经过中央人民政府委员会的立法程序成为国家意志。从中共中央发出关于镇压反革命的指示到中央人民政府委员会通过《中华人民共和国惩治反革命条例》，清晰显示出中共中央的方针政策经过中央人民政府委员会的立法程序上升为国家法律的路径。1950年3月18日中共中央发出《严厉镇压反革命分子的指示》，针对日益严重的敌情，对于反革命活动，要求“各地必须给以严厉的及时的镇压，决不能过分宽容，让其猖獗”。10月10日《中共中央关于镇压反革命活动的指示》要求对一切继续进行反革命活动的分子，予以严厉制裁，坚决纠正镇压反革命中“宽大无边”的倾向，全面贯彻党的镇压与宽大相结合的政策。[40]1950年12月19日，毛泽东在《关于镇压反革命分子的策略的电报》中提出，“对镇压反革命分子，请注意打得稳，打得准，打得很”。[41]1951年1月17日，毛泽东就上述方针解释说：“所谓打得稳，就是要注意策略。打得准，就是不要杀错。打得很，就是要坚决杀掉一切应杀的反动分子（不应杀者，当然不杀）。”[42]1951年2月22日中央人民政府委员会第十一次次会议批准反映上述中共中央及其领导镇压反革命思想、方针的《中华人民共和国惩治反革命条例》，成为镇压反革命的强有力的法律武器。中共中央的其它大政方针也是通过这种方式上升为国家法律，成为治国安邦的依据。
    为了增强工作的预见性，1953年3月10日，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》（草案），指出，为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，中共中央决定：今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的直接的领导。[43]上述决定是经毛泽东、刘少奇、周恩来共同商定的，目的在于加强中央集体领导，以适应大规模经济建设的需要。[44]由以上规定看，中共中央对政府的领导是“经常的直接的领导”，[45]主要目的是“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险”，[46]当事人薄一波认为，这是中央为加强集中统一领导所采取的重要措施。[47]可见，在中共中央与中央人民政府委员会的关系中，中央中央居于领导地位，也与毛泽东任中共中央主席又任中央人民政府主席相一致。
    在党政关系中，虽然党居于领导地位，但也不是以党代政。中共领导人有清醒的认识和精辟的论述，刘少奇较早注意到恰当处理党政关系的问题：“由于中央及各级联合政府已经组成或即将组成，……以后一切应由政府来解决的问题，……都必须由人民政府用法令、决议、指示等来宣布，而不应该用党的名义来宣布”，他就此说明原因是：“因为用党的名义来宣布，只有党员才有服从的义务，人民没有服从的义务。如由人民政府来宣布，则一切党派一切人民均有服从的义务，因此党是不能代替政府的”。[48]周恩来在论及党政关系时也说：“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党又居于领导地位。所以一切号令应该由政权机构发出。这点中央已经注意到。”他同时指出党与政府的合作关系，“党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发布命令。”[49]
    对于原由中共中央管理的具体事务交中央人民政府管理，中共中央规定，将原由中共中央主管的工作移交中央人民政府。如1949年12月5日，中共中央发出《关于中央政府成立后党的文化教育工作问题的指示》，指出，中央政府已经成立，管理全国文化教育事务的中央人民政府政务院文化教育委员会及其所属之各部、院、署亦已先后成立。因此全国的文化教育的行政工作，此后均应经由中央政府文教部门来管理。[50]
    作为中央人民政府委员会的领导者，中共中央全力支持中央人民政府的工作。如中央人民政府委员会1950年4月13日第七次会议通过《中华人民共和国婚姻法》，4月30日，中共中央通知全党保证执行《中华人民共和国婚姻法》。[51]
    由上述讨论知，在中共中央与中央人民政府委员会的关系即党政关系中，中共中央居于领导地位，这样可以保证中共中央的路线、方针、政策通过中央人民政府委员会的立法程序上升为国家意志，成为治国方略；党政通力合作，中共中央全力支持中央人民政府委员会的工作，保证了建国初期各项重大任务的顺利完成。
    综上所论，中央人民政府委员会是按照《中国人民政治协商会议共同纲领》由中国人民政治协商会议选举，依据《中央人民政府组织法》组成的合法的国家最高权力机关和国家最高行政机关，既行使最高立法权又行使最高行政权和最高司法权，中央人民政府委员会时期的制度是议行合一性质的政治制度。[52]以中央人民政府委员会的成立为标志，确立了中国共产党在全国的执政地位。中共中央直接领导中央人民政府委员会的工作，其方针政策经过中央人民政府委员会的立法程序成为国家意志，既实现了党的领导，又保证了党的治国方略的有效执行。
    从理论上看，议行合一的政治制度源自马克思主义国家学说中议行合一的原理。马克思曾将巴黎公社的经验概括为：“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。[53]一向尊崇马克思主义的中国共产党，在夺取全国政权后，把马列主义原理与中国革命和建设有机结合起来，将议行合一的理论设计付诸实际，是顺理成章的事情。
    从现实上看，中央人民政府委员会议行合一的制度部分地借鉴了苏联的经验。十月革命后列宁和斯大林所建立的议行合一的苏维埃制度，在苏联社会主义建设和抵御德国法西斯的第二次世界大战中显示了强大的生机和活力，为中华人民共和国的制度建设提供了范例，中国共产党在国家制度建设中自然注意到这一点，刘少奇指出，这种制度形式，近于“苏维埃制”，又与无产阶级专政的苏维埃制有所区别，因为民族资产阶级的代表是参加人民代表会议的。[54]
    从实践上看，中央人民政府委员会的议行合一制度是中国共产党领导的抗日根据地政权议行合一制度的合理延伸。已为各抗日根据地政权所证明了的议行合一的体制，有利于把中共和人民的意志以法律、政府命令的形式发布并得以顺利贯彻执行。以这种仅仅存在于抗日根据地及解放区的议行合一的制度，组建议行合一的中央政府体制，合乎历史逻辑的发展，也是各根据地政权形式的自然顺延。
    中央人民政府委员会是当时国内社会政治关系的产物。当时由新民主主义社会向社会主义社会过渡时期的社会条件决定中央人民政府委员会这种议行合一的政治制度出现的必然性，作为历史见证人的周恩来的解释可视为最好答案：根据共同纲领的规定，我国的政治制度是人民代表大会制度。在建国之初，考虑到人民解放战争还没有结束，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，人民代表大会制度还没有立即实行的条件，因此，共同纲领又规定在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国代表大会的职权，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。[55]
    中央人民政府委员会在当时国家政治生活中发挥了重要的作用。土地改革的完成、抗美援朝的胜利、镇压反革命的成功，国民经济的恢复、民主政权建设、教育文化的改革、新民主主义社会基本政治制度的确立，都与这种议行合一的制度有直接关系。1954年《中华人民共和国宪法》颁布后，最高立法权由全国人民代表大会及其常委会行使，最高行政权由中央人民政府--国务院行使，改变了中央人民政府委员会议行合一的体制，以适应国家大规模经济建设需要。
    中央人民政府委员会成立后，产生它的中国人民政治协商会议成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关，其对中央人民政府委员会仅提出议案，确保了中央人民政府委员会最高权力机关和最高行政机关的地位。由于中央人民政府委员会广泛吸纳各民主党派无党派人士参加，它又是具有统一战线性质的政权。[56]中央人民政府委员会成立后，吸纳更多的民主党派和无党派人士担任各种重要任务，既落实了中国共产党成立联合政府的主张，也是实践民主执政理念，创新执政方式的一个举措。执政党与各种社会力量通过议行合一的政治制度机制，制定并贯彻国家大政方针，有利于增强决策的科学性和有效性，有利于决策的民主化。
    （文章原载：《中共党史研究》2009年第7期）
    [1]中国人民政治协商会议第一届全体会议秘书处编：《中国人民政治协商会议第一届全体会议纪念刊》，人民出版社社1950年版，第224-225页。
    [2]中央文献研究室编：《毛泽东文集》第5卷，中央文献出版社1996年版，第343页。
    [3]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第727页。
    [4]中央文献研究室编：《毛泽东年谱》，下，人民出版社1993年版，第579页。
    [5]中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第4页。
    [6]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第727页。
    [7]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第718页。
    [8]《毛泽东年谱》，下，第579页。
    [9]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第727页。
    [10]《建国以来重要文献选编》第1册，第20-21页。
    [11]《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第2页。
    [12]《人民日报》1950年4月13日。
    [13]《毛泽东传》（1949-1976），上，第6页。
    [14]薄一波著：《若干重大决策与事件的回顾》，上，中共中央党校出版社1991年版，第32页。
    [15]《毛泽东传》（1949-1976），上，第17页。
    [16]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第719页。
    [17]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第720页。
    [18]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第720页。
    [19]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第717页。
    [20]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第247页。
    [21]金冲及主编：《周恩来传》（1949-1976）上，中央文献出版社1998年版，第3页。
    [22]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第724页。
    [23]许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第102页。这一说法可靠，见《毛泽东文集》第6卷毛泽东《关于辛亥革命的评价》文后注释[1]。又见《毛泽东传》（1949-1976），上，第337页。
    [24]金冲及、陈群主编：《陈云传》，上，中央文献出版社2005年版，第678页。
    [25]《中华人民共和国全国人大、中央和地方政府、全国政协历届负责人人名录》，人民出版社1984年版，第172页。
    [26]中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1952年），法律出版社1982年版，第33页。
    [27]《新华月报》1952年9月号，第14页。
    [28]《中央人民政府法令汇编》（1952年），第41页。
    [29]《人民日报》1951年11月6日。
    [30]《新华月报》1953年第2号，第8页。
    [31]《新华月报》1952年9月号，第14页。
    [32]《中央人民政府法令汇编》（1952年），第42、44页。
    [33]中央文献研究室编：《周恩来年谱》（1949-1976），上册，中央文献出版社2007年版，第269页。
    [34]根据《中华人民共和国全国人大、中央和地方政府、全国政协历届负责人人名录》第167-186页统计而得结果。
    [35]《毛泽东文集》第6卷，第24页。
    [36]《新华月报》1950年新年号，第650页。
    [37]《新华月报》1950年新年号，第647页。
    [38]《中共中央文件选集》第14册（1948-1949），第717页。
    [39]马齐彬、陈文斌：《中国共产党执政四十年》（1949-1989），中共党史资料出版社1989年版，第2页。
    [40]《建国以来重要文献选编》第1册，第420-423页。
    [41]《建国以来重要文献选编》第1册，第509页。
    [42]中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》第2册，中央文献出版社1988年版，第37页。
    [43]中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第67。
    [44]《毛泽东传》（1949-1976），上，第276页。
    [45]《建国以来重要文献选编》第4册，第67页。
    [46]《建国以来重要文献选编》第4册，第67页。
    [47]《若干重大决策与事件的回顾》，上，第310页。
    [48]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第131页。
    [49]《建国以来重要文献选编》第1册，第186-187页。
    [50]《建国以来重要文献选编》第1册，第65页。
    [51]《新华月报》，1950年6月号第266页。
    [52]《董必武选集》，第247页。
    [53]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第375页。
    [54]《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第6页。
    [55]《新华月报》1953年第1号，第3页。
    [56]《建国以来重要文献选编》，第4册，第682页。